摘要：本文从新中国成立以来我国地方教育行政研究的历史发展、主要研究议题及研究趋势对我国当代的地方教育行政研究进行综述，以地方教育行政管理的独特视角来总结和认识当代我国地方教育事业的发展。
关键词：地方教育行政；当代研究；历史发展；议题；趋势
中图分类号：G648.6 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2012）11-0096-03
我国地方教育行政在教育行政管理系统中具有承上启下、协调宏观和微观的特殊职能。特别是20世纪80年代以来，随着我国中央教育管理权力的下放和基础教育改革步伐的加快，地方教育行政日益受到教育管理学术界的广泛关注，对其的研究探讨日渐丰富和优化，成为当代教育管理研究中不可忽视的内容。
一、我国当代地方教育行政研究的历史发展
（一）我国地方教育行政的演变与发展
新中国成立后，地方教育行政机构的设置基本没有变化，省一级称为教育厅，地区以及县、市称为教育局或文教局。[1]（P5）我国现行的地方教育行政格局从1985年开始形成，融合于我国教育行政管理变革。从20世纪80年代中期开始，我国地方拥有越来越多的教育自主权和决策权。“简政放权”到“地方负责、分级管理”，再到基础教育以地方办学为主，直至“具体政策、制度、计划的制订和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”我国的教育行政管理格局发生了巨大变革。
（二）我国当代的地方教育行政研究概况
20世纪80年代中期，据北京师范大学统计，全国教育行政学专著只有四本，而且基本上是内部读物或几校联合编选的教材。[2]（P7）而我国关于地方教育行政的研究往往散见于教育行政的研究之中，作为教育行政的一个组成而有所涉及，对其较大篇幅的探讨又主要集中于教育行政体制与组织机构的研究论述中。研究的焦点主要集中于行政权力、机构设置、职能调整、基础教育、法制建设。虽然教育人事行政、教育财务行政、教育业务行政等教育行政研究领域对地方教育行政也偶有涉及，但往往以教育行政活动（如：教育人员管理、教育经费筹措与使用、教育设备管理等）而非以地方层次的教育行政为客体，地方针对性不强。
二、我国当代地方教育行政研究的主要议题
（一）地方教育行政权力的走向
教育行政权力是地方教育行政存在的依据，20世纪80年代末90年代初，对其的研究主要是在肯定向下分权基础上，着重探讨教育行政体制的实现路径。游忠永的《教育行政学》（1992）：“本书以党和国家的教育方针、政策、法规为依据，主要写教育管理体制改革后‘教育委员会’这种组织形式对各类教育事业的管理，反映了我国统一领导、分级管理的教育行政体制，并对教育行政工作的科学管理进行了探索。”。而20世纪末特别是21世纪以来，在“地方负责、分级管理”的教育行政体制在地方积累了一定实践经验的基础上，学者开始就现实出现的问题进行反思，出现分权与集权之争，并逐步走向分权和集权的调和研究。孙绵淘提出：“我们认为，现行这套‘分级办学，分级管理’的教育管理行政体制，尤其是在县（市）实行的‘三级管理’体制，对基层政府的行政水平估计过高，改革进程过急。”[3]（P38，100）在强调权力下放的同时，人们开始认识到中央宏观调控的重要。集权和分权的平衡和协调逐步成为我国教育行政体制变革的核心问题。
（二）地方教育行政机构的设置
教育管理体制改革后，随着地方教育行政机构工作范围的扩大，地方管理权力的增加，学者纷纷提出地方教育行政组织改革的设想。我国地方政府体制与机构改革整体上是在中央的统一部署下逐步推进的，体制改革取得了显著成效，但是机构改革却总是陷入“精简-膨胀”的怪圈。[4]行政机构的改革，就是要找到管理层次和控制幅度的最佳结合点。随着现代教育功能不断扩大，管理日趋复杂，职能分工也日益专业化。因此几乎在任何一级教育行政机构内，都在设立一般职能部门的同时还设立了不少参谋部门，在教育行政机构改革过程中，要注意妥善协调这两类部门之间的关系，特别是发挥后一类部门的作用，从而使教育行政组织的运作更为流畅和顺利。[1]（P78）社会和第三部门参与公共事务管理，弥补了政府和市场的遗漏和不足，在“政府失灵”和“市场失灵”时确保社会事务管理的有效性。[5]地方教育行政机构的调整越来越强调和重视社会中介组织或机构在教育行政管理中的地位和作用，将其视为教育行政机构的有效支持和补充系统。
（三）地方教育行政职能的转变
自改革开放以来，教育行政体制由明显的中央集权逐步“简政放权”，地方在教育事业发展过程中的主导地位日益突现。这其实隐含着通过教育分权降低教育管理体制的科层化程度，从而提高各级教育行政效率的意图。教育行政管理必须从“全能”行政转为“权能”行政，要根据事权对应和精简高效原则，明确规定职能范围和权责关系。[6]（P320，329）事权对应、精简高效、宏观管理一度是地方教育行政职能研究探讨的核心课题。“而21世纪以来，除了对行政效率的要求之外，其职能背后的伦理价值判断因素开始为学者所关注。”提高效率这仅仅是问题的一个方面，另一方面即效果的问题我们也必须充分注意。对教育行政机构来说，在很多情况下，确认其所要做的事情或所要实现的目标（这些已隐含了效果的考虑），比起提高效率或许更为重要。[1]（P82）“一项职能，如果离开了其所指向的结果或者价值目标，就毫无意义。”[7]
（四）义务教育的均衡发展
我国义务教育实行“以县为主”的管理体制，教育部印发的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》要求“以区域推进为重点，优先解决好县（区）域内义务教育均衡发展的问题”。作为地方教育行政行为的义务教育均衡发展的研究往往以资源均衡配置的视角，围绕地方教育对经费投入、校舍建设、信息资源以及师资队伍等方面的资源供给与需求的失衡现状分析与对策。“当务之急是在区域内部，特别是在县（市、区）域范围内，通过建立和完善‘经费保障机制’、‘资源共享机制’、‘师资交流机制’、‘生源调配机制’、‘扶贫济弱机制’和‘监督评价机制’，率先推进义务教育的均衡发展。”[8]义务教育均衡发展的政策性路径越来越为人们关注，而其背后的教育均衡发展观也正成为一股新的研究动向。教育政策，在某种意义上，代表着一种政治的选择，选择一定的教育价值，实施一定的教育活动。“推进教育均衡内在隐含的是教育公平的价值诉求，政府对有限资源的合理选择与取舍先决性地依赖于对教育公平的正确认识。”[9] （五）地方教育行政的法制化建设
1984年，我国教育行政开始推行“分级办学，分级管理”的体制，地方教育行政法规建设逐步引起人们的关注。1995年《教育法》颁布后，地方教育立法得以进一步加强。萧宗六在其《中国教育行政学》（1996）率先对我国的教育方针、教育政策和教育法规做了全面阐述，对作为当时最新教育行政学研究成果的“教育行政执法”进行了“地位与作用”、“内容和方式”、“主体和监督”多方阐述，并认为“教育行政执法”包括制定和实施教育行政法规。党的十一届三中全会以来，我国民主法制建设取得了重大进展，但是，法律体系尚不完备，有的制定出来的法律法规又不够协调统一甚至相互矛盾，以至造成了宪法、教育法规、行政法规之间的“漏洞”和“空子”，所以教育行政立法工作还有待于加强和完善以确保地方教育事业有法可依。[10]至20世纪90年代初，地方教育法制建设以地方教育立法为主，旨在提高立法质量，指导教育行政实践。地方教育行政的法制化的相关研究也围绕教育法规制定，在教育法规体系、教育执法、法制监督等少有涉及。
三、地方教育行政的研究趋势
（一）构筑均权化教育行政体制
地方教育行政立足于教育管理体制权力分配，考察我国教育管理体制的权力分配走向，大致可以窥见地方教育行政发展之整体走势。我国教育行政体制总体上倾向于中央集权制，所以改革重点在于权力下放，但在权力下放的同时，也应提倡和重视中央在教育上的宏观调控作用。这一点在我国这样一个单一制和幅员辽阔、各地发展很不平衡的国家而言亦很重要。[11]（P82）这顺应了当今世界教育行政体制改革呈现出的均权化的趋势与特点。“寻找类似‘马赛克’那样的体制平衡框架，将是21世纪初教育管理体制改革一个趋向。”[12]（P125）如何结合本国教育发展现实需求，于教育集权与分权间寻找一种恰当的平衡，并建立相应调适机制，将是我国地方教育行政研究的一个重要课题。
（二）教育行政执法研究
根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，今后五年我国的行政体制改革的任务主要包括加快建设法治政府，全面推进依法行政，健全科学民主决策机制和行政监督机制，这对我国教育行政部门依法行政、提高教育行政执法水平提出了更高的要求。“依法行政”成为现代教育行政活动的趋势和根本要求，“教育行政执法”亦成为地方教育行政研究关注的焦点。教育行政执法包括教育行政立法法治化、教育行政措施法治化、教育行政执行法治化，它涉及地方教育行政的立法、执法、监督等全过程。随着教育改革的深入，教育权力的下移，地方教育行政管理日益繁重，地方教育行政权力的扩张要求加强法律对地方教育行政的规范，教育行政执法研究正逐渐成为地方教育行政研究的又一重点。
（三）教育行政的市场介入
“教育行政不仅仅要管好人、财、物、信息，而且还要充分利用自身的时间和空间，创设一种有利于教育发展的内外环境。这就是一种大时空观。”[13]（P4）随着我国社会主义市场经济体制不断建立完善，越来越多的第三部门介入地方教育行政管理，逐步打破政府对教育行政的垄断。社会的整体转型促进了教育变革，公共教育权力变迁了，必须吸引社会力量和市场良性因素介入教育变革，促进教育由传统的统治向治理、向善治转变，充分激发社会活力，形成政府、公民社会和学校之间的良性互动。[14]教育私有化和市场化的本质是国家通过在公共部门引入市场因素，把原来由国家承担的责任转移到非国有部门。[15]在教育领域引入市场机制的尝试为地方教育行政管理改革提供了一条新的思考路径，同时也为地方教育行政研究提出了又一新课题。
当前，我国地方教育行政的专项理论研究甚少，更缺乏对实践问题的引荐与探讨，地方教育行政研究还有待进一步开拓。随着我国教育体制改革的大力推行和逐步深入，地方教育行政必将吸引更多专家学者对其进行研究。
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〔责任编辑：李 官〕
