摘 要：稳定县域农村信用机构政策是当前农村信用合作社改革主要原则。在分析稳定县域政策源起与发展之后，本文对稳定县域政策利弊作了全面分析。对于如何完善稳定县域的政策，提出了从提升农村合作金融机构可持续发展竞争力角度来理解与执行，对这一政策前提假定及影响效果需要认真求证、在执行中应鼓励创新，而不能拘泥于教条等建议。
关键词：金融改革；县域金融；农村合作金融机构
中图分类号：F832.48 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2012）09-0082-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.21
稳定县域农村金融已成为当前农村信用合作社改革“基本国策”。稳定县域农村金融这个政策的本质就是一个集权与分权问题，因省农村信用社联合社（以下简称省联社）与辖内机构之间共享一个正式银行所拥有人权、财权、物权与事权四种权力（也正是这种权力共享与分割体现了农村信用社不同于其他商业银行之处，从而造就农村信用社机构改革艰巨性），稳定县域本质问题就是省联社与县域机构之间权力如何分割，也意味着省联社应充分尊重县域机构独立经营自主权，保持经营管理权的下沉。同时，省联社鉴于农村合作金融机构（以下简称县域农合机构）作为独立小银行机构存在先天劣势，应大力加强服务职能，以弥补县域机构经营先天不足，这也是省联社存在于农村合作金融体系中最深刻的市场化基础，也是国务院所强调“淡出行政管理职能，强化服务职能”政策基石。
在我国农村信用社改革实践过程中，因各省经济发展情况不一，且各辖内机构自我规范与管理能力不一，导致各省联社与其辖内的县域机构集权与分权程度也表现出明显的差异。如有些省联社实质性拥有大额贷款审批权，有些省联社却没有；一些省联社统筹管理全省营销宣传和标识，而另一些省联社的辖内机构却拥有独立企业形象识别系统（CIS）[1]。当然，这种集权与分权的“度”并无过错，检验这个“度”的唯一有效标准应是否有利于县域农合机构长远可持续发展。
当然，鉴于在深化改革阶段农村信用合作社已取得重大发展，县域机构在财务指标上已得到大大改善，自主管理能力也显著增强，内部人控制已显著减弱，因此省联社“少管”自然是一种发展趋势，省联社由管理转向服务也是大势所趋。
对于稳定县域的政策，无论是从金融理论还是实践角度，对其合理性是值肯定的。然而，对于一个放之全国皆准的政策出台，需要认真求证与研究，也应注意其适合环境的变化，不能固化成为教条。应看到对于稳定县域这一政策，更多源于监管层意愿，服务于支农与服务中小微企业大局目标，较少从政策执行主体――各农合机构角度来考虑政策的利弊。基于此，本文对“稳定县域”进行全面辩证的思考，并对其利弊做一个全面分析，在此基础上提出完善稳定县域政策建言。
一、稳定县域农村合作金融政策的源起
稳定县域，保持县级联社的独立法人地位政策最早起源于《中共中央国务院关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》（中发[2002]5号）一文： “农村信用社的行业管理应主要以县联社为单位进行，不在全国按行政区划层建立农村信用社的行业管理组织。”在当时背景下，结合2003年深化农村信用社改革试点方案推出实际背景，以县为单位统一法人工作尚未开展，此政策只不过以往改革政策的顺沿，监管层并无给予特别关注。
但在重庆农村商业银行筹建方案的审批过程中，中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）对重庆市政府提出全市统一法人的方案表示支持。银监会认为，重庆市是统筹城乡综合配套改革试验区，作为地方金融机构，重庆市农村信用社的改革必须立足于重庆市的发展战略，坚定服务“三农”的宗旨和服务中小企业、服务县域经济的市场定位，将重庆市农村信用社通过新设合并方式组建重庆农村商业银行，既可壮大农村信用社的资本实力和经营实力，完善法人治理，彻底解决目前省联社履职过程中的各种法律和体制困扰，又可保持各县区分支机构经营管理的灵活性，增强服务功能，更好推进城乡统筹发展。但中国人民银行却对此方案不完全认同。在中央各部委意见会签中提出：“对重庆市进一步深化农村信用社改革方案不提反对意见，持保留意见。”
正因为重庆农村商业银行审批过程中中国人民银行与银监会对保持县级联社独立法人地位的分歧，使这个问题引起前所未有的关注，并且在2008年中央“一号文件”特别予以体现：“继续深化农村信用社改革，加大支持力度，完善治理结构，维护和保持县级联社的独立法人地位。”从此，稳定县域，“保持县域联社独立法人地位”成为当前农村信用社改革第一条戒律。
二、稳定县域农村合作金融政策的利弊辨析
（一）保持县域机构独立法人地位的积极作用
1.促进县域经济的发展。目前，我国70%的人口和98%的中小企业都在县域。县域经济成为农村信用合作社开展信贷活动的主要平台和服务对象、重要的盈利来源。农村信用社是县域中绝对的金融服务主力军。保持独立法人地位，有利于发挥天生的组织结构少、信息传递链短以及基层信贷经理的代理成本低等特点，在获取“软信息”方面有先天优势，融资成本低，从而有利于其支农和服务中小微企业金融服务的发展[2]。
2.有利于激发县域农村信用社经营自主积极性与经营灵活性。经营自主权与信贷审批权力下移都会提高县级农村信用社高管积极性与自主性，也可以针对当地经济发展灵活推出经营政策、业务品种，因地制宜地出台相关政策与激励措施，对外部的经营环境变化能做出灵活快速反应与调整。
3.为县域机构定位社区性银行提供产权保障。农村金融需求多呈“短”、“小”、“频”、“散”，即期限短、频率高、数额小、服务对象分散，因而在产权形式上应立足于区域性，社区性、反应快的小银行。保持县级联社独立法人地位为农村信用社产权模式提供了保障。
（二）保持县域联社独立法人地位的消极影响
1.为地方政府干预经营提供可能性。农村信用社按行政区划分，一般只有本区经营，业务都是在本地开展，因而形成人缘、地缘的竞争优势，但农村信用社呈强政策性，并且在业务拓展、政策支持与金融生态环境建设等方面都需要本地政府大力支持，保持县域联社独立法人地位为本地政府干预经营提供可能性。并且地方政府干预农村信用社冲动较大，因为随着我国流转税制改革的进行，以税收为支撑的地方政府财政相对集中能力下降，而与此同时，以民间储蓄为支撑的银行金融能力却迅速加强，由此出现了“弱财政、强金融”的格局，此格局出现的直接结果是地方政府通过行政或者其他超经济的手段对“产权不清”的银行金融资源进行争夺，力图将银行作为支撑政府运行的“第二财政”。而且在许多县域，农村信用社是唯一的区域性、易于控制的银行。 2.抗风险能力弱。一是长期以来，农村信用社众多独立分散的小法人由于经营规模小、管理基础薄弱、人员素质低等导致自身抗风险能力非常弱，并且内控管理能力低下。二是限于地域与产业集群效应越来越明显，某个产业兴衰容易引导经济波动，也容易形成农村信用社区域性金融风险，如陶瓷县、小五金县、烟花县、小商品县等。而且各县域农合机构因是独立小法人，在规模、行业、区域等方面无法形成有效金融风险分散机制。三是缺乏应有防范风险手段。地处县域的农村信用社资产质量差，内控制度与手段不完善，整体健康度低，同时也缺乏应有抗风险必备手段，出现金融风险只能依赖中央银行再贷款，没有大银行系统性抗风险能力，并且缺乏行业性系统救助机制，全靠国家信用作为最后的“防火墙”。
3.无法形成有效竞争力。农村信用社虽然拥有社区性银行优势，但在业务竞争也存在诸多不足。与大银行相比，单个法人农村信用社在经营规模、人才、手段等方面存在明显劣势。要克服这些劣势，就要加强信息化建设、业务研发、新产品研发推广、营销与公共关系协调，而这些活动往往单个联社无法开展。同时，随着农村经济发展，农村金融需求也呈多元化与差异化的特征，比如客户有全省或全国性结算需求，还有理财、电子银行等个性化金融服务，单个县级联社是无法有能力满足这些日益变化的金融需求。
4.省级政府作为农村信用社的风险“兜底人”，在农村信用社仍存在大量历史不良，辖内还有许多不具备可持续发展能力机构的现实情况下，保持县域机构的独立法人地位难度很大。一方面，国家将农村信用社作为振兴农村经济的手段，带有强烈政策性。另一方面，政府又对支农政策性产生亏损却没有完整系统政策扶持体系，并且将农村信用合作社管理权下放给财力较弱的省政府。而且尽管中央政府出台了票据置换不良的扶持政策，但农村信用社依然还有巨大存量历史包袱和诸多隐性不良，并且最令人担忧如果没有各级政府的支持，这些农村信用合作社解决历史遗留包袱将成为“不可能完成任务”。省级政府作为农村信用社管理与风险处置最后裁决者，从它的利益的角度出发，将发展较好联社与发展较差的联社兼并重组，通过机构整合，实现规模经济来实现集体解困，是当今发展条件下较有可行性的自救方法，保持县级联社独立法人地位难度却加大了。
三、完善稳定县域农村合作金融政策
总之，稳定县域政策充分体现了我国农村金融改革一贯内在矛盾性：改革目标商业化与政策性冲突，这也是世界农村金融改革发展一直无法走出循环逻辑：政府出于对农村金融发展的需要，一再强调农村金融机构应加大对农户和中小企业服务支持力度，而这些服务对象又具较高服务成本与金融风险，是诸多正规金融机构排斥对象。在这种情况，政府和监管机构会使用“威迫利诱”方法引导金融机构。当前我国监管机构对涉农金融机构实施较低存款准备金率、税收优惠等政策支持就属于“利诱”。然而，对于一个已市场化，自主经营的金融机构来说，这种“威迫利诱”组合拳的效果往往不近如人意[3]。所以，如要增强稳定县域的政策实际效应，应从以下几个方面加强研究。
（一） 从提升农合机构可持续发展竞争力角度来理解与执行政策
对于农村信用合作社改革，银监会提出三个“有利于”的标准，即：“有利于农村合作金融可持续发展、有利于防范化解风险、有利于促进当地经济发展和新农村建设。”应看到，这三个“有利于”标准是务实的，也是至善的，从长期来看，是辩证统一逻辑的整体。然而，也应看到三个“有利于”至善的标准在某些时点上是无法同时实现（在经济学分析，就存在短期目标与长期目标无法均衡的问题）。在此情况下，对农村信用合作社改革目标就应有所取舍。在已确定农村信用合作社走股份制道路的前提下，不管现在出台稳定县域政策，还是强调省联社由管理转向服务政策导向。首要的目标应是三个“有利于”中的第一个：“有利于农村合作金融可持续发展”。农村信用合作社改革首要的目标是变成有市场竞争力，可持续发展的市场主体。所以，对于稳定县域的政策，我国农村信用合作社改革历来强调的“因地制宜”的原则，应从提高农合机构可持续发展竞争力角度来执行这一政策。
（二）对这一政策前提假定及影响效果需要认真求证
首先，对于稳定县域这一适合于全国农村信用合作社改革的政策，对其理论假定、前提效果都需要严格科学求证。在理论上，对于“保持县域机构独立法人地位”这个政策理论支持也并非毫无争议。尽管从理论来看，“保持县域机构独立法人地位”这个政策有“小银行优势（Small bank Advantage）”理论①做支撑，然而，“小银行优势”本身也并非为理论界普遍接受，也有许多金融学者也提出了不同看法，他们认为大银行具有信息成本跨期分担优势、信息技术优势以及网点优势，因而更易于与中小企业与本地居民建立长期稳定的合作关系。
其次，“保持县域机构独立法人地位”实际政策效果也需进一步论证。如按照“保持县域机构独立法人地位就能提高支农和中小微企业效果”的逻辑，也意味着农村信用社已往的支农效果不错。在2003年启动深化改革试点工作以前，农村信用社多为三级或者四级法人，这段历史没有证据表明农村信用社因法人层级较低就起到很好支农和中小微企业的效果。总之，作为一个全局性监管政策，应对其政策影响及效果应进行大规模数据调查和细致的研究。
（三）监管层对政策执行存在一定偏差
在实际执行过程中，对于那些县域经济发达的农合机构来说，农村金融需求早已是高度商业化，不再是传统农村金融需求，需要开放的大市场金融供给对应服务金融机构有较大规模与较高服务能力，保持独立法人地位从长远来看并不一定就是最合适的发展模式。从珠三角、长三角等城镇化水平高，农村经济发达地区农合机构发展实际情况可以得出这一点。对于这些机构，在其与国有大型商业银行、股份制银行市场竞争中，基于人缘、地缘等本土优势建立竞争力在慢慢削弱，快速反应能力并不能掩盖其服务于城市金融能力不足。监管层试图通过保持法人层级下沉和加强省联社对其服务能力的支持，通过差异化、特色化市场定位保持足够的竞争力，形成特色化经营机制。然而在我国金融市场中，严格意义上有特色、差异化的小银行很少。在利率市场化之后，这种状况可能会得到根本性改变。对于这些地区农合机构来说，把法人层级做高，做强做大才是唯一有效商业模式。目前这些农合机构竞争力并不显著，保持这些机构独立法人地位是否正确也需要时间来证明。
稳定县域这个政策问题表现最突出的是在县域经济相对落后的地区，这些地区农业占比大，金融需求呈“短、小、频、急、散”等传统特点。对于这些县域农合机构，本应保持独立法人地位，但这些地区往往又是历史包袱重、资产质量差的潜在金融风险隐患区。监管层忌惮于金融风险的压力，出台《关于高风险农村信用社并购重组的指导意见》，其他金融机构可以通过控股、参股，甚至采用兼并重组方式对这些机构进行投资，独立法人地位自然难以保持。
（四） 执行政策应鼓励创新，而不能拘泥于教条
1.对于保持县域法人地位稳定，做成社区性银行是不是广大农合机构实现商业可持续化发展有效组织保障的问题。笔者认为，稳定县域既满足了国家对农村金融供给布局的需要，也满足了政府做大做强农村经济的政治诉求，但它是否有利于农合机构可持续化发展？在稳定县域的同时，政府应给予什么样配套改革措施？这些都需要监管层仔细研究的，因为稳定县域是当前农村信用合作社改革的根本性法则，它的影响是全局性。
2.如何协调“该保持独立法人地位不能保持，不该保持法人地位又强行要求保持法人地位稳定”的问题。一些县域法人机构迫于金融风险的需要，其他金融机构可以对它进行控股或参股，甚至兼并重组，自然难以保障独立法人地位的稳定。事实上，从世界合作金融发展历史来看，在农村经济特征明显地区，保持县域法人独立地位是必要，也是必需的。当本地经济发展到一定水平，商业化城市金融特色明显时，小法人的劣势越来越突出。如何协调解决这种实际矛盾，也需要监管机构通过务实求真的方法加以解决。
3.鼓励创新，实践出真知。从我国的改革经验来看，“从干中学”是最有效改革工作推进方法。所以鼓励创新，允许先行先试，不拘泥于教条也是当前农村信用合作社改革必要指导思想。对稳定县域政策效应，监管机构可以通过选择全国典型样本，在控制条件下多方实验与验证，从中比较，从而更好地完善这项政策，更科学地指导农村信用合作社改革。
（责任编辑：陈薇）
参考文献：
[1]王硕平.进一步深化广东省农村信用社改革若干问题探讨[J].南方金融，2009（11）.
[2]肖四如.农村信用合作社改革发展若干问题探讨（上）[J].银行家，2007（6）.
[5]张宇哲.农村信用合作社改革新关口[J].财经，2009（10）.
