1959年的新加坡，200万人口中40%居住在贫民窟和窝棚内，大多数居民只能栖身在用木板和铁皮搭建的棚屋中，只有9%住房状况良好，但人均住房只有3.3平方米。极端恶劣的住房条件和安全状况，导致居住区内两次失火，烧死数十人。这迫使政府痛下决心，实行“居者有其屋”的计划，令居民从人口和居住集中的市中心向四面分散居住。
1960年，新加坡政府宣布成立建屋发展局负责组屋的建设和开发，隶属国家发展部。1964年2月政府开始推行“居者有其屋”的组屋计划（类似我国的“经济适用房”“保障房”），但这一计划开始并不顺利。1968年，政府允许居民用公积金存款购买组屋，从此，组屋计划逐步得到实现。
组屋制度推行以来，到2011年10月底，合计建设了937048万套房产，出售组屋859726万套（占91.8%），其中有48846万套用于租赁（5.2%），其他工业和商业用产业28476万套（占3%）。如今新加坡82%（2011年3月，其中79%拥有自己组屋，3%租赁）的居民在公积金支付和政府津贴、银行贷款政策帮助下，拥有了自己的住房，其余18%的高收入阶层则居住在私人公寓或别墅。新加坡政府自豪地宣布，新加坡100%的家庭拥有自己的住房，“居者有其屋”得到了真正实现。
新加坡不仅实现了100%家庭拥有自己的住房，也保持了住房、土地和其他房地产价格相对稳定，降低了生产企业和个体就业者的各种生活成本，而这反过来保障了新加坡的物价长期稳定，社会安定与和谐。新加坡组屋制度的成功，在于其有良好的制度设计和政策执行。
一、保障组屋建设的土地供应和开发顺利
1.政府征地按照非竞争市场价给建屋局
土地供应是组屋制度能否得到有效落实的第一要素。1966年政府颁布了《土地征用法令》，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，可在任何地方征用土地建造公共组屋；政府有权调整被征用土地的价格，价格规定后，任何人不得随意抬价，也不受市场影响。
根据该项法令，新加坡政府协助建屋局以远低于市场竞争的价格获得开发土地，保证了大规模公共组屋建设的土地资源需求，也保障了组屋价格长期相对稳定。目前，新加坡土地的80%为国家所有，确保了土地资源的供应。最近几年，政府把征用的土地出售给建屋局，没有竞争，基本按照出售土地附近市场平均价格确定，但是，给私人开发商的土地价格是市场拍卖价格。
2.保障被征地人利益
政府征地的赔偿价不是官方确定价格，也不是预期溢价价格，而是征地前评估和确定的市场价，其确定的市场价，不会因其他因素而改变。这样，满足了拆迁或被征地人的利益。面对一些以预期溢价价格进行补偿的要求，政府认为这不合适。如果没有政府的征地和开发，这个土地未来不会增值，因此，土地未来增值的价格是政府投入带来的，而不是自动上涨的。
原则上，政府征地的价格都会略高于当地的平均市场价格，以补贴被征地人或被拆迁人，但也不会偏离市场价。政府认为，赔偿高了，没有获得赔偿的人不高兴，实际是拿这些人的钱来赔偿；赔偿低了，拆迁户就亏了。
3.对土地开发进行法律保障
根据法律，政府征用土地是权力，任何个人不能说“不”，不能讨价还价。土地征用是依法征地，是合理的，符合公共利益。公共利益的标准根据项目来确定，比如公路、桥梁、组屋就是公共利益，私人公寓、别墅就不是公共利益。整块土地征用涉及很多户的利益，不用一户一户签约，而是根据多数人说了算的原则处理。建屋局与当地的居民委员会签合约，签了合约，拿了补贴，就得同意搬迁。不搬迁，则诉讼到法庭。如果过期不迁移，则罚款，罚款按天计算，可能超过补偿，或进入监狱。因此，新加坡的土地开发没有拆迁钉子户。
由于土地大部分国有，早期拿地比较多，补偿合理，故拆迁矛盾很少。
4.由政府主导建设和开发组屋
建屋发展局的主要职责就是负责组屋开发、建设、拆迁和融资等，即对组屋进行开发建设、出售、租赁、租借、修缮、扩展等，负责对贫民窟和城区的拆迁、重建，对经济发展部长指定区域进行开发或重建，对农村和农业区域开发导致的流离失所者进行安置，或完成部长批准的其他居住项目，经部长批准提供贷款让人们能够购买组屋，并就上述事项进行计划的编制、执行、提出建议等。
建屋局房屋资金来源于政府，2011年-2012年财政年度政府提供的贷款达到75.08亿新元，这些资金主要用于组屋的抵押贷款（46.61%为买主）、开发建设（即其他贷款，占比53.12%）。
由于住房价格低廉，不考虑成本，长期以来，建屋局处于亏损状态，政府每年会通过预算划拨资金给建屋局给予补贴。从开始拨款到最近的财政年度，累计补助205.8亿新元。近年来，由于出售房价和家庭年收入比（通常低于6∶1）的提高，尤其是居民收入水平的提高，建屋局出售亏损导致的净赤字规模逐渐减少，2010年-2011年财政年度净赤字1.43亿新元（2011年新加坡财政总经常收入505亿新元）。
二、以具体政策保障居者有其屋
1.组屋价格根据居民购买能力确定，是居民收入的2倍-6倍
组屋的价格确定不考虑成本，而是根据居民家庭的负担能力确定。总体来说，新加坡的组屋价格一直控制在居民家庭年收入的2倍-6倍，而且逐渐提高，但到目前为止，没有超过6倍（见表1）。
新加坡的学历与收入水平关系密切。通常，一个职业学院的学生（相当于我国的中专）工作后，目前其收入水平可以购买三房间（包括客厅，以下同）以下的组屋，理工学院的毕业生（大专）可以购买四房间，大学毕业生（我国高考一本科）可以购买五房间。
2.根据收入水平，建立不同标准的组屋
不管组屋售价多高，建屋局的一个原则就是要让所有人都买得起，只是组屋大小有所不同。目前，组屋中，主要以3房间-5房间为主，占80.3%（1960年-2011年10月的建筑数量）。不同收入水平，可以根据情况，分别购买不同面积的组屋（见表2）。 据专家介绍，最近两年，因为物价上涨，1500新元月收入的家庭，月支出实际需要2000新元以上。月收入不足以买房，但一定要买，因为新加坡住房贷款有30年分期付款，每月的偿还额很低。购买了两房间和三房间的人虽然收入不足以购买住房，但通过租赁可以获得收入，以弥补收入的不足。
3.以公积金或政府补助来支持和保障组屋购买
1955年新加坡就建立了雇主和雇员必须交纳工资收入的一定比例作为雇员养老金的制度——公积金制度。1968年新加坡政府允许用公积金账户存款购买组屋。目前，公积金账户的存款可以用于首次付款购买住房。收入高的人，五年就可以偿还全部贷款，小房卖了买大房（见表3）。
对于月收入低于5000新元的家庭，申请组屋前工作一年以上，首次购买组屋，可以获得额外公积金津贴购买组屋，最高可获4万新元津贴。收入低于2250新元的家庭，在新组屋区购买2房间-3房间的组屋，可获得特别公积金补贴，最高2万新元（见表4）。
4.给予融资政策支持
如果公积金账户的资金不足以支付组屋的首次付款，可以向建屋发展局申请房屋贷款，其贷款利率为2.6%，比中央公积金局的浮动利率2.5%高0.1%，或者向银行贷款，最长可以达到30年的分期付款。当然，银行贷款针对不同的情况首付比例不同，如果第一套住房未偿还完毕，就进行第二套的购买，2011年1月14日以后其首付比例已经提高到40%，而之前只有30%。
即使如此，总体说来，分期付款的压力也不大。2011年两房间、三房间、四房间和五房间的分期付款与对应家庭的月收入的偿债比率分别为11%、22%、25%和24%，居民完全可以承受。政府对低收入家庭，还特别给予一些购买津贴。如果从市场购买，将获得津贴，但获得津贴的前提条件是，购买后的五年内不得出售。
三、做好城市规划，坚持开发与保护结合
组屋制度的有序发展和低成本，要求拆迁成本低，土地成本低，土地的适用期限长。如果反复改变，成本高，价格就高。在这方面，新加坡政府很有远见。李光耀很早就意识到要建设花园城市，1967年就倡议把新加坡建设成为东南亚的绿洲，强调绿化收益高于任何其他收益，强调这是新加坡的特色。
1.聘请专家和立法进行城市规划
新加坡的城市规划分两种：战略性的概念总蓝图和实施性的总体规划图。概念总蓝图制定40年-50年的愿景目标和原则，体现在形态结构、空间布局和基础设施体系，每十年检讨一次。总体规划图进行10年-15年的用土区划，并作为开发控制的法定依据，每五年检讨一次。
1967年，新加坡从联合国请了三个专家进行了四年的城市规划，对新加坡的国土进行区域功能规划，1971年确定规划概念总蓝图，并以国会法令通过，这是新加坡城市规划的第一个概念总蓝图。规划把新加坡分为几个区：核心区，即水源的生态保护区，禁止任何开发活动；城市中心区，是经济、金融、商业和旅游中心；沿快速交通走廊兼顾居住和轻型工业的新镇，市中心的人口和产业疏散到这些新镇；裕廊工业区，在西部，一般工业集中在这里；国际机场区。长期以来，新加坡没有改变这些区域规划的主要功能。
上世纪80年代以后，新加坡更注重远景设计和实施性规划的具体化，使组屋建设逐步完善。比如，1993年-1998年的规划明确土地的用途、建筑的密度以及高度限制。2001年规划的实施原则是“在熟悉的地方建设新居，高楼城市生活，更多消闲选择，商业用地更灵活，区域商业中心，四通八达的铁路网，认同感”；2008年总体规划的实施原则是“优质居住环境，蓬勃的工商枢纽，精彩活力之都，温馨怀旧家园”。
2.规划注重便利居民生活细节
城市规划本着节省人力、资源、土地的原则进行，要求做到让人们在生活的地方工作，在工作的地方生活。组屋到地铁、公交车站距离很近，一般建设有走廊，不超过300米，出门可以不带雨伞。
新加坡街道不见流动商贩，原因在于他们都被集中到邻里中心。每个摊位都在邻里中心政府提供的场地经营服务，每个邻里中心的人口达5000人，服务半径为350米-500米，非常便利。
组屋的建设过去是从市中心把居民发配到四面，远离中心；30年后，则在熟悉的组屋地建设新的组屋替代旧的组屋。新建设的组屋一般与原来的组屋隔一条马路，而且是先建设安置，后拆迁，以满足人老怀旧的心态，故很少有因新建、拆建而产生矛盾的，避免了很多问题。所有居民小区的规划都留有余地，给予再开发的置换之地。
3.注重保护土地资源，有效抑制物价上涨
在开发的同时，始终注意保护资源。到2011年，新加坡有60%的土地资源未开发。发展的重点是向空中发展，一些新建设的高楼组屋区，楼顶之间全部连接起来，成为人们活动、休闲、娱乐的场地，大大拓展了生活的空间，也避免了土地价格上涨。
土地性质一旦进行了规划，就不能更改。哪些地方是私人住宅，哪些是组屋，由土地局来确定，不能更改。住宅用地分99年、999年、永久三种情况，这有利于居住者二代乃至三代安居乐业，不必为自己的住房权担忧，也有利于土地性质的稳定。而工业用地则采用30年+30年的制度，凡政府卖出工业用地时，根据政府制定的土地产值标准来出售，达不到产值标准的企业，不给予土地。工业用地的最高时限是30年，30年后这个土地不一定给原来的企业，要卖给最有价值的企业。原因在于工业用地变化大，一个行业可能十年就结束了。把土地给最有价值的人，不会出现企业圈地现象，政府也不会出现所谓的财政困难，政府规划也不会乱。
组屋的建设有密度和高度要求，所有组屋的高度不能超过300米，原因是超过300米的组屋，其维护费用远远超过成本。目前新家坡最高的组屋是280米。
四、组屋管理政策完善
所有组屋的出售、转售、租赁等，在建屋局都有登记和监管。
1.规定了购买组屋的资格，并进行严格审查 单身人士35岁以前不能直接购买组屋，只有结婚了的符合购买资格的夫妻才能购买组屋。一个家庭只能拥有一套组屋，因继承、赠与等原因获得的另外一套在规定的期限内必须出售。
2.规定了组屋的转售、出租条件
从建屋局购买的组屋必须实质性住满五年后才能出售，从市场购买未拿政府补贴的组屋则不受这些条件限制。如果五年内必须出售，就必须出售给政府。
组屋在购买后的五年内也可以租赁，但必须是业主与租赁人合住。正常情况下，不得完全出租，如果完全出租，政府将收回组屋。只有特殊情况下，许可在购买后的五年内完全出租，如家庭成员全部出国。违法出租的房屋将被强制收回。
3.高收入者不能参与组屋的购买，或从中牟利
不在组屋政策规定的收入水平范围内的高收入者，不能直接购买组屋；已经购买了私人公寓或别墅的家庭，也不能从二级市场购买组屋；已经购买了组屋的人，可以购买私人公寓。
4.非居民和永久公民不能直接购买组屋
新加坡是开放城市，外来居民多，目前520万人口中，非居民达到100多万。
因此，新加坡政府规定非居民和永久居民不能直接从建屋局那里购买政策性组屋，只能在二级市场购买或购买私人住宅。对于收入水平和身份的认定，建屋局有登记和备案，随时可以查询。
5.较低收入者可以租赁组屋
对于月收入在1500新元乃至800新元以下的家庭，如果无力负担分期付款，则可以租赁组屋，租赁的月支付比较低。租赁组屋的面积分别为一房间（30平方米）和二房间（40平方米），但只有21岁以上的新加坡公民且已经组建核心家庭的才能申请，单身人士在35岁以上。申请租赁组屋者，要求不拥有产业或不曾拥有产业（见表5）。
6.有完善的售后管理
购买后的组屋，不可以做其他用途，若做其他用途，将以非市场价格强制收购。政府每五年左右将对组屋进行重新粉刷或维修。
符合第一次向政府购买组屋资格的申请人，政府也同时鼓励其从市场购买组屋，并给予5万元的补贴，但条件是五年内不能出售。若不拿补贴，三年内可以出售，涨价部分的好处也完全归个人。
政府鼓励以小换大，以新换旧。但一个家庭只能两次直接从政府手中购买组屋，第一套组屋在二级市场出售后，希望再次申请购买组屋的家庭，必须按照标准，交纳一定的市场溢价。目前，四房组屋出售后要交纳的资金为4万新元（见表6）。
7.政府监管严格
政府对组屋的购买和交易实行严格的登记和资格审查制度，在二级市场买卖的双方，也必须相互审查是否符合交易资格。建屋局建立有完善的个人收入、住房审查系统。组屋拥有者可以在公开市场将组屋出售给符合条件的购房者，卖方和买方应申报给建屋发展局真正的出售价，不得有引起申报价格被虚夸或低估的任何补充协议或其他协议或安排。
根据《建屋发展法》，买家和卖家提供虚假信息给建屋发展局的，处罚六个月监禁或罚款，罚款最高可达5000新元。
五、对我国城市保障房建设的启发
新加坡组屋建设是全球解决居民住房保障最成功的一个制度，其中有很多东西值得我国学习和借鉴。
一是城市发展要有长远规划，不折腾。城市区域功能一旦确定，就长期不改变，避免一个城市的大折腾，也避免城市随领导人更换而变的情况，可以避免GDP增加财富不增加的情况，让百姓生活安定。
二是城市规划要给未来留下发展空间，保留至少40%的土地区域不开发；已经开发的区域，也要留有未来调整和发展的空间。目前，国内拆迁之所以引起很多矛盾和冲突，与规划功能定位随意变更和缺乏发展空间关系密切。
三是拆迁要以民为本。要先安置，后拆迁，安置不能离原来的居住地太远，应该基本就在附近。对拆迁的价格补偿，一定要到位，按照市场价格甚至略高于市场价格合理补偿。
四是管理和控制好城市住房价格上涨。1992年-2012年，新加坡住房价格上涨变化不大，大体上涨不超过3倍，最近三年价格上涨36%。由于房价上涨很低，居民物价上涨水平有限，饮食业价格上涨也没有超过3倍。同期，北京的房价上涨至少15倍以上，最近的十年上涨4倍以上。
房价过度上涨带来各种成本上升，不利于经济可持续发展和社会安定。控制房价上涨的重要措施首先在于控制土地，防止土地圈地。我国可以学习新加坡，把非住宅用地期限从50年-70年改为25年+25年。
另外，就是制定完善的保障房购买政策，防止住房投机。
五是做好保障房的建设和管理。保障房建设是我国城镇化发展面临的一个重要课题，尤其是在目前城市居住人口远远大于户籍人口的情况下，如何解决好保障房的建设事关城镇化的进程和前景。
笔者认为，新加坡住房制度给了我们很多启示：
1.对保障房建设根据收入水平进行分类管理
保障房建设应根据当地和家庭收入水平进行分类建设。大体可以分为租赁房和限价商品房两类，以限价商品房为主，租赁的廉租房和公租房为辅。租赁房只给那些没有能力进行20年-30年分期付款的家庭、个人使用，限价商品房只允许中低收入家庭尤其是低收入家庭购买，且必须分期付款。中高以上的收入家庭必须从市场购买住房或租赁住房。
廉租和公租房屋应以小型一间-二间为主，单房面积不超过30平方米-45平方米，卧室之外不设客厅，厨房和厕所相对宽敞。两间（一居一厅）面积不超过40平方米-50平方米，居住条件与城市其他住宅基本相同。
限价商品房可以是一居-三居，配置一厅。政府建设的限价或低价商品房，房间可以是三间-四间（二居-三居一厅），面积可以在60平方米-110平方米。
为防止投机，各种保障房的产权归政府所有，不得进行市场化。交易权和使用权可以归个人、家庭。
2.明确享受保障房的人群和资格
目前保障房的建设和使用，存在很多不足和缺陷。我们认为需要明确享受条件。组建了核心家庭的人或单身在35岁以上才能购买限价商品房、租赁保障房。在本城市工作三年以上、有三年以上纳税和社会保障缴纳记录的非户籍居民，也可参与保障房的购买和租赁。
享受保障房待遇的家庭成员或个人没有任何本地和外地资产，其家庭资产和收入情况有明确的可核实性。对所有这些，每个城市实行统一标准和认证程序、认证内容和项目。
本地就读大学生、政府和企业等设立办事处不得购买保障房，外地机构、企业、居民在本市投资性购买住房，限定在城市郊区附近的特殊区域。这样，可以防止投机资金抬高房屋价格。
保障房必须住满五年后才可以出售，房价上涨部分政府获益60%，其余给个人和家庭，个人可以申请购买更大的限价商品房。
一个家庭或个人只能享有一套保障房，一生只能两次享受保障房待遇。享受保障房的人要承诺不虚假，若虚假，接收惩罚。
3.政府要制定保障房管理办法，各地制定实施细则
办法要规定定价原则，价格应以居民家庭年收入水平的4倍-6倍为依据确定，或以当地可承受的价格水平为标准。要制定购买资格和条件，核查办法和途径，规定出售、转售、转租的约束条件。要求各地建立起保障房的网络管理体系，对房源地点、面积、建造和使用年限、价格、住户基本情况等进行登记，并规定其维修和管理资金的来源、主体和时限。
保障房原则上不得出租，因特殊原因导致家庭经济不足的，可以出租，限价适用房只能部分出租，不得单独出租，否则，政府完全收回。
保障房的建设可以由政府出资进行，也可以由企业进行。企业建设保障房的土地由政府按照特殊价格给予，土地不拍卖。土地以当地附近的平均价格确定。
保障房的建设可以是集中地区，这主要是对特定的低收入家庭或群体，但必须建设完备的配套设施，如教育、医疗、商业等。也可以在开发小区建设一定比例的限价商品房，否则，开发商不能在这里进行开发。
为保障房的未来改造和发展，保障房的建设密度要留有空间，并且给予翻新的空地，不影响人们居住。原则上，保障房区域内不得设置停车设施。
作者为国家行政学院战略咨询部副主任，本文是作者2012年8月26日至9月8日在新加坡培训学习的考察报告
