随着新型农村养老保险的快速推进，它在发展中产生的问题日益受到关注。除财政的可持续性问题外，舆论关注的所有问题都是因为个人账户安排引起的，如基金保值、统筹层次低、重复保险等。
笔者认为，新农保不是最优制度安排，与我们的投入和期望相比，它在政治上和经济上都大打折扣。最优的制度安排应该是农村普惠的老年年金制度。
“复制”问题
新农保是城镇职工基本养老保险制度的复制品，它复制了后者的社会统筹和个人账户结合的结构，也复制了后者的制度参量，个人账户按银行利率记息、缴费15岁和60岁开始领取。
不同的是，政府的补贴取代了用人单位的缴费，个人账户的缴费微乎其微。从筹资主体和筹资水平看，它是照顾了农村低水平的经济状况；从制度的形式上看，它与职工养老保险一模一样，似乎照顾了“公平”。
正因为新农保脱胎于城镇职工养老保险，所以我们的讨论应该从职工养老保险开始：中国的养老保险体制内，参保人中三个人缴费一个人退休，保费率达社会平均工资的28%，而养老金却只有社平工资的42%。费率高过了很多国家，但养老金水平却非常低。其中的矛盾造成一个谜团。
解开这个谜团并不难，第一，个人账户记入的利息只有2%左右，而过去16年在职职工平均工资增长率为16%左右，个人账户养老金相对于社平工资越来越少，达不成预期的保障目标。个人因缴费8%，损失了即期收入的效用，却没从账户积累中得到相应的补偿，也没有人从个人账户的损失中获利。所以说，个人账户制度既不经济也无效率。第二，制度的参量是低门槛的，缴费年限要求只有15年，退休年龄不随寿命延长而延长、缴费基数低等，这些低要求的参量对个人而言，会导致养老金水平的下降，对制度而言，将导致制度的实际赡养比远达不到3∶1；缴费的基数大打折扣，保费收入因此大幅减少。
现在的问题是，对职工基本养老保险制度并没有认真的检讨，反而将其作为一个样板，在城乡统筹的理念下推广至农村居民、在公平的旗帜下推广至城镇居民和机关事业单位。
个人账户无效
就本质而言，新农保是政府资助下的普惠制度和个人账户制度的混合体，无论从哪一方面看，它都不是真正意义上的保险制度：普惠不要求权利义务对等，也无需遵守保险的法则；个人账户是个人收入在不同年龄的养老储蓄，也不是保险制度。因此，当新农保被冠以社会保险之名后，一系列问题便产生了。
实践证明，新农保中的个人账户制度是无效的制度安排。这是因为，绝大多数的参保人选择最低缴费门槛，即每年100元；未来还会证明人们会选择最低缴费年限，即15年，终身缴费1500元的这笔积累在几十年以后领取。可以想见，它能提供什么养老保障？这笔钱甚至不够几十年的管理费用。
有人可能会说，我们可以提高统筹层次，投资运营获得高的回报。按十八大报告中有关收入十年翻番的承诺，这意味着中国人均收入年增长速度为7%，谁能保证个人账户资金收益扣除投资管理成本后，能盯住平均收入的增长率？如果产生亏损，谁来承担责任？
这个问题没有答案，因此，职工的个人账户基金至今没有相关的制度安排，更不要说新农保。退一步来说，即使投资收益率更高，但在个人账户这么小的基数情况下，又能起什么作用呢？
也许人们会这样担心：如果没有个人账户，财政如何负担得起农民养老保险？问题是，个人账户对个人的养老收入不起作用，对减轻财政负担又有何意义呢？而事实上，设置个人账户，更有可能是缓解财政投入压力的安排。我们注意到，一些地方政府是欢迎个人账户的，因为政府可以把年轻人缴来的保费，转而支付给他们的父辈，而无需真金白银地投入当期财政资金。可是必须记住，这些钱得由未来的政府偿还，当下的政府不应该将现在的责任留给后人。
因为个人账户制度的安排，许多问题接踵而至，诸如统筹层次过低，基金管理不善、阻碍人口流动等。
另外，新农保简单照搬城市的退休年龄政策，在各方对是否要延迟退休年龄争论不休的时候，新农保却规定农民在60岁开始领取养老金，完全没有照顾城乡差别。城市职工是没有生产资料的，退休后是无收入的，农民有土地，且有劳动能力的。如果不是简单照抄，而是酌情将开始领取养老金的年龄规定为65岁，则受益人可以减少一半，在不增加财政支出的情况下，老年人的养老金也可以增加50%。
新农民隐含之意是：农民与职工是平等的，所以导致人们将两者收入的差距看作是一个问题。这不是观者的错，这是制度安排误导的。城镇职工的养老金是以其缴费义务为前提的，而农民所获养老金是转移支付，两者的多寡其实是无法比较的。
近些年，在提高农民收入的同时，越来越多的公共政策让农民与非农户籍紧紧相连，这对人口城镇化非常不利。当前的新农保制度安排使农民与非农户籍又多了一根脐带，这是后进的办法，与政府要大力推动的城镇化、农业现代化的政策背道而驰。
总而言之，这种追求形式上与城市职工“公平”的制度实则问题多多。
回归普惠制度
为什么会有这样不合情理的制度安排？笔者以为，新农保在制度设计的过程中，缺乏时空观念和整体的理念。
第一，我们不能正视城乡收入的差别，所以在制度安排上，重形式轻实质，以为城乡养老保险制度在形式上一样就是城乡统筹了，机械地将城乡统筹理解为城乡同一。
第二，新农保是典型的由上而下的制度安排，缺乏内在动力。就整体而言，农民对即期收入的保障要求大于养老保障的要求，即使有老年收入保障的需求，也并不要求通过保险的形式来满足，就此而言，新农保在某种意义上是个伪问题，是外在的舆论加给农民的。有论者常引他国的经验来说中国的事，却忽视了中国的农民是小农，高收入国家的农民是农场主，不是一个概念。
第三，缺乏整体的理念，只是站在养老保险制度的立场上来设计新农保，如果换个角度，站在社会保障制度的立场上，或者稍微考虑一下社会福利最大化原则，就有可能做其他的选择。有论者花许多时间计算当下农民的收入、消费与储蓄，证明农民是有能力缴费的，却忽视了储蓄的目的是多样的，不同的目的间有优先次序，效用是不同的，个人福利和社会福利也是不同的。同一笔储蓄用于子女教育、医疗保险可能比养老保险更有优先权，个人的效用和社会福利也会更大，如果将农民收入的效用作一个整体来考虑，也许有不同的结论。
第四，缺乏前瞻性。中国仍然处在高速城镇化、非农化的过程中，每年有数以千万计的人口通过非农化进入城镇，即使新农保个人账户可携带，区区一两千元钱对于城镇化了的新居民几十年后的养老有什么作用？而且制度执行的成本却是不能少的。
中国的老年人收入保障制度需要顶层设计，需要正视制度的初始条件，以发展的眼光设计制度。
首先要做的事，是认真检视职工基本养老保险的制度结构和参量，并修正和完善该制度，因为它不仅影响了新农民，还在影响城市居民养老保险和机关事业单位的改革。
其次，农村老年人收入保障从以下几个方面入手：取消个人账户制度，回归老年普惠的年金制度；提高开始领取年金的年龄至65岁；将目前的年金的标准提高50%；老年年金制度纳入预算管理；年金增长速度与财政收入增长速度挂钩。相信随着人口城镇化、非农化、居民化，农民人口减少，地方政府的财政负担会越来越轻而不是相反。
如果实施普惠制度，上述所有的问题便不存在了。普惠制更受群众欢迎，在政治上更容易加分；社会公平感也会增加；制度管理简单；政府的责任明了；农民的养老收入预期稳定。
不过，普惠制意味着当下的政府必须真金白银开支财政收入，从而引发有地方财力的可持续性担心，这的确是一个问题，但需要看到，现在的新农保其实也并无助于这个问题的解决，正如前文所分析的那样。
作者为中国人民大学公共管理学院教授、社会保障研究所所长
