[摘要]本文从城市流动儿童管理这一现实问题出发，在检视和反思传统国家与社会关系理论的基础上，提出要超越传统国家与社会二元对立、构建国家与社会合作的价值理念。文章结合的中国社会结构转型、全能国家退却而社会建设日兴的现实，提出依托城市社区构建流动儿童管理服务体系的制度设计。这一制度设计不仅为城市流动儿童管理提供了一个解决之道，更为现代视野下国家与社会的合作创建了一个较好的制度范例。
[关键词]流动儿童社区服务 国家与社会 合作机制制度建构
作者简介：蒋达勇（1978-），男，四川绵阳人，法学、管理学双硕士，现为华南师范大学党委组织部讲师、华南师范大学农村发展研究中心兼职研究人员，主要从事政治学理论和高等教育管理等领域的研究。
改革开放以来，特别是20世纪80年代末期以后，大量、集中、持续涌入城市的农民工及其子女的管理成为我国现代化进程中一个亟待解决的公共问题。坚持什么样的理念，建构什么样的制度，如何构建城市流动儿童公共服务体系，对于促进流动儿童的健康成长，维护城市与社会的和谐稳定，都具有十分重要的价值和意义。
一、城市流动儿童：一项沉重而紧迫的管理任务
改革开放以来，地区之间、城乡之间巨大的社会经济差异，促使各地区之间、城市与乡村之间出现了持续的人口流动大潮。这其中，大量农村剩余劳动力人口冲破传统计划经济体制下户籍管理制度的束缚，纷纷涌入经济相对发达的城市，成为伴随中国城市化进程的一个特殊景象。
20世纪80年代末期开始，随着我国改革的重心逐渐转向城市，农民工在城市里收入的不断增多，土地在他们生活中的保障性作用逐渐降低，他们对土地的依赖性越来越小，他们开始将土地或留给老人耕种，或转让给他人耕种，甚至抛荒，从而使其流动不再受耕种季节的限制，他们与土地的关系也日渐疏离。由于生活保障手段的转变，加上感情寄托、子女管教以及回家探亲的旅行成本等因素的影响，农民工的流动开始呈现家庭化的趋势。据2000年第五次人口普查的数据显示，上海市外来人口达387.11万人，其中在上海居住半年以上的有305.74万人，以家庭形式在沪居住的占总量的61.8%。据武汉市的调查，在150万流动人口中，家庭式流动人口超过50万，占武汉市流动人口总数的33.3%。[8]
作为家庭式流动的一个重要组成部分，农民工子女流入城市的数量也急剧扩大。据调查，在北京市386.6万流动人口中，14岁以下的少年、儿童占9.9%，接近40万人。[10]据四川省农调队2004年进行的一次专题调查结果，结合全省近年来有关抽样调查数据测算，每外出10000名农民工，将有1000名处于6~14岁义务教育阶段的子女随其父母进城。目前，四川全省农村随父母进城读书的子女为140万人，在农民工规模逐年递增的基础上，每年还将增加6万人。[9]2003年11月，国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联根据2000年第五次全国人口普查结果推算：我国流动人口规模已超过1亿人，其中18周岁以下的流动儿童有1982万人，占全部流动人口的19.37%。0到14岁的儿童已经超过1410万人，占全国流动人口的13.78%以上。[11]国家统计局有关资料显示，2003年随同父母进入城市的6至14岁义务教育阶段适龄儿童约有643万人。[12]随着市场化、工业化及城市化的发展，我国将有越来越多的农民从农业转入非农业，从农村转入城镇，流动农民及农民工子女的数量在可以预期的时间内将不断增加。随父母流入城市和在城市出生的农民工子女已经成为一个数量庞大且不断增加的群体。
庞大的城市流动儿童群体的骤然出现，使我国传统的城市管理面临异常严峻的考验。众所周知，我国传统的城市管理是在“单位体制”之下，主要依托城市居民生活与工作的“单位”和街道办事处进行管理。如何将这个群体包容、吸纳、整合进城市的范围，已经成为我国城市管理中一个沉重而紧迫的课题。
二、国家与社会合作：流动儿童管理的理论向度
如何划分国家与社会的界限以及厘定国家与社会的关系，是政治学研究的重大问题。该问题反映着社会政治生活中公共领域（public sphere）和私人领域（private sphere）、政府与非政府、公共权威与社会自治以及个人自由权利的各自范围和权重比例关系。
在传统的资本主义市民社会与国家理论中，国家是“从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”，市民社会被视为对国家权力的分割与制衡，国家与社会是二元对立、此消彼长的。市民社会所具有的制衡国家权力的功能，常常使它们之间处于对立和紧张的状态，导致这种对立和紧张的根源在于国家与社会及公民在政治和经济上的利益博弈。正是在这个意义上，有学者甚至断言，“无论是从哪个视角进行考量，都很难找到资本主义市民社会与国家之间良性互动的关系及其实现途径。”
国家与社会的这种二元对立与紧张，在历史上无疑是对封建专制的一种革命和进步，然而在现实中却日益显示出其诸多尴尬与无奈。鉴于此，一些西方学者试图在理论上调和、舒缓国家与社会之间的紧张关系。一些西方国家也在进行着不断的调适和修正，竭力调处个性与共性、公域与私域、普遍利益与特殊利益之间的矛盾和冲突，试图重新厘定政治国家与市民社会的关系，使国家与社会及公民之间达成某种妥协与均衡，进而实现经济的增长和社会的发展。
新中国成立后，由于对马克思主义和社会主义在认识和实践上的偏差及失误，实行了高度集权的政治和经济体制，形成了国家长期包揽和控制社会，权力遏制和侵吞权利、国家掩盖和替代社会的非均衡、不正常状态。改革开放以来，市场经济的发展使得中国社会的自由空间逐渐加大，资源流动不断加速，并在一定程度上消解了传统集权体制在经济、政治、思想等方面的基础，整体性、同质性社会开始解体，传统的以政治为中心的领域“合一结构”向包括经济、社会、精神各领域“分离结构”的发展，已经成为当代中国社会转型过程中社会结构变化的一个重要趋势。
传统资本主义国家与社会理论的演变和现代化背景下中国社会结构的重大变迁，要求我们在借鉴和吸收传统资本主义国家与市民社会理论精髓的基础上，对国家与社会内在联系和互动发展的历史过程进行深入考察与反思，在着力解决好国家与社会职能分工的基础上，研究和思考当代中国场域下国家与社会的合作机制及实现方式。这种国家与社会的“牵连与互动”，不仅体现了市民社会理论和实践的系统和深化，更体现出对西方价值观念的发展和超越。这对于统筹我国经济和社会的全面发展，协调现代国家与社会的健康关系，无疑具有十分重要的意义。具体到城市流动儿童的管理问题而言，这种国家与社会的合作集中体现在城市社区服务的构建过程中。
三、城市社区建设：国家与社会合作的交汇点
在我国学者的视野中，社区是“若干社会群体（家庭、民族）或社会组织（机关、团体）聚集在一地域里，形成一个在生活上互相关联的大集体”。[13]在城市基层社区建设中，既充分体现了传统的城市管理者政府的角色扮演和职能发挥，又较为明显地体现了社区作为社会基层单位的自治色彩，是实现城市治理中政府与社会合作的最为典型的领域，也是城市政府与社会合作，共同解决进城流动儿童管理等诸多问题的最佳着力点。
第一，社区是国家基层政权建设的重要领域。2000年12月初，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《国家民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，明确指出，“大力推进城市社区建设，是新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。”从国家基层治理角度来看，社区作为国家在最基础层面的社会单元和国家政治体制的落脚点，以其特殊的组织结构和活动方式，在满足人们走向社会化等方面发挥着独特而又丰富的社会整合功能。社区功能的发挥可以在很大程度上有效地弥补和克服市场按照效率配置资源、实现分配所固有的局限性乃至负面效应，促进政府在提供社会公共产品、实现社会救助和促进分配公平等多方面能力的提升，进而促进全面的社会公平和公正，维护社会的政治稳定。
第二，社区是社会自我管理服务的典型场所。随着市场经济的发展，政府越来越没有能力和必要，也越来越不适合以其“行政化”的方式具体管理民间社会的日常事务，“小政府，大社会”的社会管理和发展格局越来越成为一种客观的发展需要和趋势，社区发展在这一过程中一定程度上发挥着制度引导和示范的作用。在新型的社区网络中，各类社区服务团体、社区福利委员会、业主委员会、居民委员会、老人、妇女自治组织、儿童权益保护组织以及各类兴趣组织等日益兴起，这些组织形成横向分布的网络结构形式，以专业化的分工履行满足社区成员的多样化需求。通过这些双向运作、互动的群体，把社区分散、孤立的个人黏合起来，使每个个体都融入社区的网络结构，成为社区中自觉、自主的积极因素，并形成一种社会化的自我服务、自我管理的机制，培养人们平等交流、互相帮助、合作协调的民主作风和秩序。
第三，社区是社会个体精神抚慰的重要依托。社区作为一种维系社会共同体的结构性力量，从根本上体现了这样的精神价值，即对共同体利益、公共领域的自觉认同，并突出地表现为社会公益精神、奉献精神、慈善精神和互助精神。社区服务、社区文化、社区保障、社区精神文明等内容的建设发展，对于促使社区居民建立起高尚的精神追求，促进社区团结互助、平等互爱的人际关系发展，帮困救弱、弘扬人道主义精神和中华民族传统美德，提高市民综合素质，形成服务他人、奉献社会的现代理念和市民意识，推动人们思想文化、价值观念、生活方式等方面的不断进步，提高人们对社会公共事务的责任意识与参与积极性，重塑新的社会精神价值和人际关系具有重要的现身说法和潜移默化的作用。
四、社区服务体系：国家与社会合作的制度建构
大量进城流动儿童长期被排斥在传统的“单位体制”之外，彷徨、徘徊于城市的基层单位社区。社区成为国家治理、社会自治和流动儿童依存的共同场域和连接纽带。我们认为，可以在国家与社会分工合作的理念下，从社区特点和流动儿童的实际需求出发，设计和建构一个国家与社会合作的制度框架，实现一种政府与社会之间协同合作、互相监督的良性互动，从而共同促进城市流动儿童管理问题的良好解决。
从国家层面来看，核心是国家和代表国家的城市政府管理者必须摆脱旧有的思维方式和管理模式的影响，摈弃传统的全能主义控制方式，放松政府对于社会的控制，把原先政府所承担的许多不应当承担的社会功能，包括文化、教育、体育以及人们日常生活中大量的社会事务逐渐地回归社会。要以服务为宗旨，正确处理好政府与市场、政府和社会的关系，调整政府职能和下放权力，强化政府的宏观调控职能，规范政府行为和运行机制，充分发挥市场和社会的功能，努力实现有限政府与有效政府的真正统一。
具体来说，首先是要以国家制度创新的形式，从根本上消除传统的户籍制度，消除体制性障碍，改革城乡二元社会分割体制，推进城乡一体化进程，放宽国民的自由居住权利，取消“市民”和“农民”的法定界限，统一视为国民，建立城乡统一的社会保障体系，将城市流动儿童从尴尬的城市“边缘人”状态引入国家治理体制的正常轨道。其次是要遵循公共利益最大化的要求，按照公民权利平等以及保护农民工及其子女这个弱势群体的原则，对现有的政策特别是地方政策和部门规定进行清理，同时实施制度创新，构建符合公共利益要求，有助于公民权利平等和保护弱势群体的新的制度体系。再次是正视目前我国实际政治运作过程中的部门政治现象，着力解决法规与政策实施之间存在的矛盾，压缩部门政治的实践空间，强化各方政府和部门的责任，增强中央政策的执行力度。
从社会层面来看，核心是要在政府的统一领导、宏观调控下，积极整合社区资源（包括人力、物力和财力），充分发挥社区管理与服务的机制与手段，构建城市流动儿童社区管理与服务体系。这种社区化管理的内容大致可以归纳为三个部分。首先是一般管理，主要包括对外来流动人口及其子女的基本信息登记、证件的办理与发放等。其次是专项管理，主要包括房屋出租管理、治安维护、市容市貌维护、卫生防疫、计划生育等。再次是社区服务，主要包括教育、宣传、服务、保障四个方面。
在这三大内容中，我们认为，对于尚处于成长过程中的城市流动儿童来说，社区中最为重要也最为迫切的功能就是社区服务功能。这其中，教育主要是依托社区资源和力量，为流动儿童中的适龄儿童提供义务教育、学习培训等，帮助他们建立必要的科学文化知识、法律常识，提高他们的科学文化素质。同时，要注意发挥和依托社区资源，为城市流动儿童的求学深造创造良好的学习氛围和必要的支持条件。宣传是指社区通过多种为移民及其子女们喜闻乐见的方式，开展各种形式的宣传教育，为建设和谐社区，促进第二代移民的健康成长创造良好的舆论和精神氛围。服务是指利用社区内和社区外的有效资源，为生活在社区内的流动儿童提供必要的服务，包括学习、住房、医疗、卫生、交通和安全等各方面服务。保障是指要切实保障流动儿童的合法权益，社区要成为所辖流动儿童合法权益的维护者。
五、结语
在基于社区建设的国家与社会合作模式下，国家与社会之间不是对立、冲突的关系，而是一种相互制约又相互合作，相互独立又彼此依赖的有机统一关系。它是一种双向形塑过程。一方面，政府尊重各种社会组织的独立性和自主性，注重通过各种中介性的联系方式和联系渠道实现对社会生活的协调、引导和介入，实现对各种社会组织的保护与促进。另一方面，社会通过各种制度化方式和途径实现对政府的控制、监督与参与。这种国家（政府）与社会的合作模式，能较好地抑制各自内在的弊病，使政府维护的普遍利益与市民社会捍卫的特殊利益得到符合国家总体发展趋势的平衡。在这种合作模式下，城市农民工子女问题将实现由政府管理、服务与社会的参与、分担和监督的双向共同解决。
参考文献
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[4]邓正来、[英]J.C.亚历山大编，《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社2002年版
[5]张玉枝著，《转型中的社区发展——政府与社会分析视角》，上海社会科学院出版社2003年版
[6]曾绍阳，唐晓腾著，《社会变迁中的农民流动》，江西人民出版社2004年版；
[7]蒋达勇著，《城市农民工子女义务教育的问题与对策研究》，中山大学硕士论文
[8]信息来源，项继权，农民工子女教育，政策选择与制度保障——关于农民工子女教育问题的调查分析与政策建议，新华文摘，2005，16
[9]信息来源，北京市历年人口普查和外来人口动态监测结果，见常书红.北京市农民工子女教育问题审视（.cn/zuoxe/wxb
k/ba okan/Article_Print.asp?ArticleID）
[10]信息来源，四川省统计信息网（https://2 10.72.36.22/tjfx/yjck/200508100008.htm）2005-08-10消息
[11]转引自项继权，农民工子女教育，政策选择与制度保障——关于农民工子女教育问题的调查分析与政策建议.新华文摘，2005，16
[12]信息来源，搜狐网转载新华网信息（https://l earning.sohu.com/20041114/n222976091.shtml）2004-11-14
[13]费孝通，《社会学概论》，转印自张玉枝，《转型中的社区发展——政府与社会分析视角》，上海社会科学院出版社2003年版。