经过30多年改革开放，中国城市化进程已进入快车道。城市的快速发展对基层管理体制提出了新的要求，如何适应这一要求进而进一步推动城市的发展，需要对城市基层管理体制进行改革创新，建立能及时有效回应各种挑战的城市治理新模式。
一、城市基层管理体制改革与创新的必要性
社会转型的要求。随着中国社会进入转型加速期，社会建设已经成为社会发展的重要内容。城市微观结构发生变化，出现了一系列亟待解决的社会矛盾和社会问题，传统的单位制变化和政府职能转变改变了居民日常生活的公共服务和社会福利的供给方式，引发了许多功能性需求。城乡的差异使得城市成为提供生存需求的巨大空间，也使其成为人口密集程度越来越高的区域。城市基层服务和管理的对象及其内容骤然增加，社会治理和提供公共服务的难度也越来越大，甚至出现失位缺位现象。这不仅仅是基层管理者所面临的挑战，从根本上讲更是现有城市管理体制所面临的挑战。
城市治理的要求。随着城市现代化程度越来越高，社会的复杂性超过以往任何时期，复杂性打破了过去相对简单的局面，对如何有效治理城市、如何营造和谐社会、如何保持社会稳定提出了挑战。过去长期沿用的单一行政化粗放式管理模式已经不适应日益开放复杂的现代社会。“小政府、大社会”已经成为一种趋势。这就要求必须改变传统管理体制，集合各方力量，吸引更多的社会成员共同参与城市治理，形成多元化、精细化的管理模式。
基层民主的要求。社会主义现代化建设的重要目标之一就是实现高度的社会主义民主。如何实现人民当家做主，保证人民充分享有和行使管理国家和社会的权利，是一个十分重要的课题。一方面，在现有的管理体制下政府扮演全能和无限责任角色，哪些应该由社会担责的领域和职能尚未厘清，居民有参与社会公共事务的意愿，但制度化和非制度化参与渠道有限，参与能力不足。另一方面，由于历史原因，居民无论是观念还是行为往往处于被动形态，参与的主动性和自觉性不够。这就需要从基层管理体制上进行权力和利益的调整，引导和调动居民参与社会公共事务的主动性和积极性。
二、当前城市基层管理体制存在的主要问题
随着城市化进程的快速推进，城区规模快速扩大、城市人口急剧增加，城市资源分配紧张，社会管理规范滞后，各种利益冲突增多。同时，伴随着经济社会的快速发展，非公有制经济和社会组织大量增加，就业、社会保障、社会救助等社会服务不断向社区延伸。城市社区服务群众、加强管理和维护稳定的任务日益繁重，对加强社会管理，提高城市基层管理水平提出了新的更高的要求。
1 “街居制”的困境
1954年出台的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》基本确立了我国城市基层管理体制——街居制。“街居制”以街道办事处和居民委员会为组织架构，街道办事处作为区级政府的派出机关、居民委员会作为居民自治组织进行日常运作的社区社会管理体制。街居制设置初期，在确定人员编制、机构职能定位时，就明确：街道办事处是政府的派出机关，代表政府办理有关居民事宜的机构，并不具有完全的行政机关性质，专职工作人员人数为3至7人。街道办事处工作任务主要有三项：办理市、市辖区的人民政府有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。居民委员会是居民群众自治组织，工作人员人数为2至4人，工作内容包括办理居民的公共福利事项、向当地人民政府或者它的派出机关反映居民的意见和要求、动员居民响应政府号召并遵守法律、领导群众性的治安保卫工作、调解居民间的纠纷。建国之后，“街居制”运转的一个重要的制度背景是“单位制”——有工作单位的城市居民的社会身份与职业身份相重合，单位同时承担管理本单位员工、为其及其家庭提供社会福利与保障的职能，街道办事处与居委会只是“为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担”，工作内容和工作方式相对简单。
随着改革开放的不断推进，社会环境巨变，尤其是二十世纪八十年代中期开始的国有企业改制、政府机构改革，由单位承担的诸多社会功能开始转移出来；大量下岗、分流人员离开“单位”。这些原本由单位承担的社会管理职能回归社会，单位管理的人员重新归属于城市社会基层管理机构。除此之外，二十世纪九十年代初期开始的人口流动大潮使城市实际居住人口剧增，城市基层管理机构的工作对象、工作内容以及工作难度、强度发生了诸多变化。街道办事处和居委会在机构设置、职能定位以及人员编制等方面与原有的制度设计、法律规定出现了较大差距。因此，国家权利机关和有关方面对居委会的相关文本规定进行修改、完善，1990年《城市居民委员会组织法》生效；2004年《城市居民委员会组织法》的修订稿公布并向社会各界征集修改意见，居委会作为“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的组织定位、组织结构、人员编制、运作方式从理念上来说基本适应了新的社会环境。但是，街道办事处的体制、机制仍然以不变应万变，或者说变得更加“功利”、更加向经济工作部门而非承担社会管理和公共服务职能，体现出“尴尬”的制度定位和现实处境。
以一级地方政府模式运作的街道办事处在日常工作中面临着社会转型带来的诸多现实挑战：首先，机构庞杂、人员膨胀、职责繁多的街道办事处管理成本过高、管理负担过重，行政效率有限。其次，街道作为区政府的派出机构与区政府及居委会的工作关系及职能、职责不清。街道办事处设置之初，明文规定“市、市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会批准，不得直接向街道办事处布置任务”。但在实际操作中，政府职能部门长期形成的工作方式是将面向基层的工作摊派给街道办事处，街道办事处又将任务分解到居委会。这就导致“上面千条线，基层一根针”的情况和“区职能部门权大责小，街道有责无权，居委会只有干活的份儿”的权、责不对应关系和大量不作为、随意作为的现象。“条块关系”不清导致公共管理服务职能与居民自治不分，街道办事处包揽一切成为制约城市基层管理工作绩效的重要因素。 2 当前城市基层管理的现状
以街居制和单位制为核心的传统城市基层二元管理体制内的街道办事处及居委会的行政功能突出，工作方式以行政命令为主。在新形势下，城市居民的生活需求与生活方式日益多样化、民主意识增强，与此同时，城市居民参与社会管理及居委会运作体现出更多其不应有的“行政属性”。沿用传统的行政命令式工作方式使得街道管理工作出现管理缺位、管理失效的风险。此外，社会的发展进步决定“社会管理”并不是现代政府的唯一职责，提供“公共服务”是现代政府的重要职能，但需要全社会的参与。“行政化”的工作思维和运作方式必然导致城市基层管理部门公共服务功能不足。在此之前贵阳市的城市基层基础工作薄弱，街道办事处职能严重错位，居民自治、公共服务、社会管理让位于经济工作。具体体现为：完成税收指标和经济创收成为街道办事处及居委会的中心工作，社会组织发育不完善、功能不健全，居委会行政化倾向严重，导致自治功能淡化，城市管理和服务功能相对弱化。与此同时，自改革开放以来，随着市场经济体制的建立，随着城市化进程的加快和居民自治意识的提高，大量社会公共事务逐渐回归社区，社区基层组织开始承担更多的社会管理职能。由于现行的基层管理体制创建于计划经济体制时期，原有的运行体制在新形势下愈来愈暴露出主体身份不明、结构功能紊乱、条块矛盾突出等弊端，难以履行相应的社会管理职能。
三、贵阳市“社区制”治理模式介绍
2010年2月，贵阳市委、市政府出台了《贵阳市城市基层管理体制改革试点工作指导意见》，在小河区、金阳新区启动了城市基层管理体制改革试点工作。突破街道原有管理体制，组建全新的贵阳市城市基层管理机构，通过在贵阳市小河区、金阳新区城市基层体制创新试点工作，探索解决“目前行政管理中存在的层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节”等问题，提高行政效能、公共参与热情，发挥居民自治组织的作用、推进基层民主政治。试点工作在试点区域内撤销街道办事处，设立社区服务中心，精简管理层级，形成“市-区-社区”三级管理模式。试点工作以改革城市基层管理体制，培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制，大力推进公共资源向社区服务中心集中，合理界定社区服务中心的职能，进一步夯实区域化党建基础。把市、区、办事处、社区四级管理层次精简为市、区、社区三级管理层次，夯实区域化党建基础，加强服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定的功能，初步形成以社区为主的新型城市基层管理体制。
自2010年2月贵阳市开展城市基层管理体制改革试点工作以来，两年多的时间，各区（市、县）按照统一部署，结合实际，扎实推进改革工作，先后撤销10个街道办事处，成立了31个新型社区，改革试点工作取得了阶段性成绩。2011年10月贵阳市被列为全国社会管理创新综合试点城市后，该市全面推进社会管理创新各项工作，积累了一些工作经验，中央领导同志到贵阳视察，充分肯定了贵阳的工作，说明该市整体推进社会管理创新的思路特别是城市基层管理体制改革的思路是完全正确的，而且引起了中央、国家部门和其他地方的关注。贵阳市城市基层体制改革的做法是将街道办事处改制为社区服务中心，以“治理”取代“管理”，使政府减少行政干预、降低管理成本，有效地促进了政府、市场、非政府组织多主体参与社区自治和实现社区公共服务最大化。
一是建立以“社区制”为制度载体，探索多元合作城市基层治理机制。贵阳市城市基层体制改革工作撤销街道办事处，设立新型的社区党委和社区服务中心的举措，能够做到政府职能的下沉和为居民提供全方位的服务，真正触及到了社会体制改革从“管理”到“治理”的本质。二是强化党在城市基层社区的领导核心作用。贵阳市城市基层体制改革在社区层面成立“大党委”，对社区工作负全面责任，党委书记实行“公推直选”等措施，符合中央关于“建立区域化党建新格局”、“创新党组织设置”的具体要求。三是科学划定社区规模和范围。社区是指聚集在一定区域范围内，有共同利益组成的社会生活共同体。在社区的划分上，贵阳市把社区定位在街道与居委会之间这个范围非常合适。在社区规模上，根据服务半径，结合人缘、地缘等因素，立足于“10分钟的服务半径”，结合资源配置和居民的认同感、归属感等社区构成的基本要素，对社区规模进行合理划分，可以很好地实现社区“共同管理、共同服务”的要求。四是科学界定公共服务内涵。明确哪些公共服务由政府提供，哪些是由社会提供的，哪些是通过政府购买服务来实现。社区服务中心，只是政府主导、社会共建的一个服务平台，主要负责协调各方资源为社区居民全方位提供便捷有效的公共服务，而不应再承担行政上的“属地管理”责任，完全改变原来街道办事处“行政化”的束缚，把应由市场、社会承担的服务交还回去，把“无限政府”转化为“有限政府”。
贵阳市城市基层管理体制改革工作呈现出亮点和特色，一是撤销了街道办事处，使政府职能部门在履行职能中直接面向基层、面向群众；二是在社区内建立了去行政化的社会治理结构；三是积极探索党内民主和基层民主，循序有度地在不同层面实现参与、协商和选举民主；四是科学界定公共服务的内涵，实现公共服务内容法定，市场化的社会服务提供主体多元化，构建服务平台和机制，提供便捷有效的公共服务；五是在改革中充分尊重民意，以为人民服务为宗旨，以群众满意作为检验标准，用服务的成果、效果评价改革的成果。
四、对城市基层管理体制改革的几点思考
1 明确功能定位
服务功能。积极创新服务方式和手段，规范并公开服务内容、服务程序，积极开展党务、政务“一站式”服务，广泛开展志愿服务，不断提高服务居民群众的质量。凝聚功能。发挥社区党组织的领导核心作用，强化党组织与城市群众的联系，把广大居民群众紧紧团结在党组织周围。尊重群众主体地位，建立健全社区事务决策听证、监督评议等制度，推行党务公开、社区事务公开，拓展居民参与社区事务的渠道，做到大家的事大家议、大家的事大家办。管理功能。落实上级党委、政府和职能部门交办、委托的建设和管理任务，提高城市基层社会建设和社会管理水平。维稳功能。认真落实守土有责、守土尽责的要求，切实筑牢维护城市基层和谐稳定的第一道防线。健全社区维稳工作网络和突发事件应急处理机制。广泛开展平安社区等创建活动，加强法制宣传和安全教育，引导居民理性表达诉求，自觉依法办事，妥善处理利益纠纷。 2 精简管理层级
撤销街道办事处，设立社区服务中心，改变现有的“市-区-街道-社区”四级管理模式，形成“市-区-社区”三级管理模式。社区服务中心按副科级全额拨款事业单位设置。中心党组织书记和主任分设，通过公推直选的方式产生。领导班子职数配备、机构设置、人员编制由单位根据社区规模和工作实际需要提出详细方案，供编制部门研究确定，不搞一刀切。
3 实行区域化管理
社区服务中心设立以地域面积和服务半径为主要依据，同时兼顾人口数量、居民认同感、治安管理等因素，按一定的地域面积划分社区，改革“一社一居”模式，实行“一社多居”。社区内根据居民户数和有利于自治的实际成立相应数量的居委会，由社区服务中心进行指导，居委会协助社区服务中心开展工作，不承担行政管理性事务（居委会名称前不再冠以“社区”称谓），按照有关法律法规独立履行自治功能。
4 优化整合资源
按照“三有一化”（有人管事、有钱办事、有场所议事，构建城市基层区域化党建格局）要求，整合现有街道和社区的人力、物力以及服务资源。本着有利于服务管理、有利于提高工作效率的原则，将原街道承担的各类事务l生社会管理职能，包括民政、人力资源和社会保障、城市管理、计生、文化、卫生、社会治安等下放（委托）到社区服务中心，直接面向居民开展服务；行政审批及其它行政执法管理职能归口区政府相关职能部门。相关职能部门需要在社区开展的工作，按照费随事转原则，将工作经费下拨社区服务中心，并采取直接管理或派员进驻社区服务中心的方式开展工作。中心工作人员由中心在编人员和市、区政府职能部门下派人员构成，实行一岗多能、一人多用，由社区服务中心统一管理和考核。按照职务职级、编制性质不变的原则，通过交流、分流等方式妥善安排原街道办事处行政工作人员。
5 建强党的基层组织
按照“筑牢一线战斗堡垒”的要求，同步调整社区党组织设置，在社区服务中心设立基层党委（暂不具备条件的可设党总支），统筹抓好社区服务中心辖区内各领域党的基层组织建设和工青妇等群团组织建设。社区服务中心党组织班子成员实行选任制，选好配强党组织书记，探索社区党委兼职委员制，把社区党组织建设成为社区坚强的领导核心。党组织班子职数按照党内有关规定和工作需要，按管理权限报上级党委审批配备。合理设置基层党支部和党小组，积极推行“社区建党委、楼栋建党支部、楼道建党小组”，基层党委统筹辖区内的党建工作，将非公有制经济组织和社会组织的党组织、流动党员纳入管理，实现区域化、全覆盖。
城市基层管理体制的改革和创新，是一项极为复杂的社会系统工程，又是一个动态深化的实践探索过程。积极推进这项重大的体制改革，必须以科学发展观为指导，以建设和谐社会为目标，坚持统筹兼顾的根本方法，精心谋划总体思路，采取并落实一系列相应的配套措施，使之顺利实施，获取丰硕的创新成果。
（作者单位：二戈寨社区服务中心）
责任编辑：郭渐翔
