“领导高度重视”式治理的绩效可持续性研究
[摘要]“领导高度重视”是公共治理实践中的高频词汇，但学术界对于其机理与绩效的研究文献相对较少。研究表明，“领导高度重视”式治理不仅能够产生当期绩效，而且还会引起绩效叠加和转移，即产生可持续绩效，但也会因为自身固有缺陷而带来一定的社会福利损失。因此，需要综合全面地看待“领导高度重视”式治理，既要肯定它的有效性，又不能忽视它的局限性。
[关键词]政府治理;基层治理;“领导高度重视”;治理绩效;可持续性;有效性
[中图分类号]D63-3[文献标识码]A
[文章编号]2096-1243（2019）02-0002-11
一、“领导高度重视”式治理：单一制大国的资源配置方式
“高度重视”是一个在政策文本和表态发言中出现频率较高的词语。无论是处理公共事务，还是推进公共政策的执行，常常以“高度重视”体现领导注意力的聚焦。可以说，“领导高度重视”是公共治理实践的重要选项。事实上，这种治理方式对于单一制大国而言有其存在的必然性。中国的国家结构形式是一个单一制国家，这是由中国的历史沿袭和现实国情所决定的，这种制度形式的重要特征就是下级对上级的绝对服从。在单一制国家中，中央掌控着一切权力，地方行使的权力来自于中央的授权，地方政权是在中央政权的控制下行使自身职权的。各级政府的职位晋升和人员调配，往往都受制于上一级领导对其进行的绩效考核和评价。因此，但凡涉及到上级“领导高度重视”的事情，下级政府官员都会全力以赴，以最快速、最高效的完成情况向上级领导作出答复，以期能够让上级领导对自己的工作绩效满意。换句话说，上级领导的高度重视，能够对下级在执行任务过程中起到一个催化作用，能够敦促各项工作的顺利展开和高效率完成。同时，作为人口数量众多的单一制大国，“决策缓慢加上议题众多，就导致了议事日程十分繁忙，繁忙的议事日程通常会进一步延缓决策”[1]（P54）。正是因为这种下级服从上级的权力约束体制，领导重视的区域或事项必然会在稀缺资源配置过程中获得更多的青睐。
梳理现有文献发现，直接以“领导高度重视”为主题的文献较少，与之类似的文献主要是对“运动式治理”“示范”“试点”等问题的研究。周雪光（2012）从中国官僚体制的组织失败角度讨论了运动型治理机制产生的起因，指出运动型治理机制是中国历史上国家治理过程中发展起来的针对官僚体制失败的应对机制[2]。杨志军（2015）以网络“扫黄打非”运动为基点，分析了运动式治理悖论，他认为现有运动式治理的基本机制不可能完全废除，应该建立一种新型的常态治理机制，将非常规的常态治理行动转变为新型常态治理模式，核心内容是要制度化和法治化[3]。王辉（2018）以川东T区“活禽禁宰”运动为个例，从制度变迁动因、变迁关系、关键节点和变迁方式四个维度揭示运动式治理转向长效治理的制度变迁机制，对建立长效治理的实践经验和理论逻辑进行了深入探索[4]。中国的历史沿袭和权力结构决定了各级政府会继续采用运动式治理方式来解决社会疑难问题，促进运动式治理转向长效治理，从而确保治理方式的制度化和治理绩效的平稳性，是现实治理的需要。对于“示范”“试点”问题，李云新、袁洋（2015）从制度研究层面阐释了“示范”断裂现象的多重逻辑，“示范”是我国政策实施的重要工具，提出了“示范”断裂现象的发生和存续的根源在于制度框架为地方政府行为提供了不良激励[5]。韩国明、王鹤（2012）从示范村建设个案的研究出发，认为公众对行政官员没有形成有效的制约，部分地方官员为了产生有显示度的政绩成果，将各种政府项目相对集中地投入到少数示范村，这是导致公共政策执行的示范方式失效的主要原因[6]。刘钊、万松钱、黄战凤（2006）认为我国公共管理部门广泛采取的试点方法是为了增加改革的可控性，减少改革的阻力，有效节约成本，同时也指出试点方法面临领导人偏好的挑战[7]。
上述研究主题与“领导高度重视”式治理有相似或重合之处，但“领导高度重视”式治理仍有较大的研究空间。原因在于学术界此前的研究大多聚焦于政府官员如何管理社会，缺乏对政府内部的运作过程进行深入探讨，没有对公共政策的执行过程进行微观研究。而“领导高度重视”式治理作为一种现实治理方式，总是被认为是一种装点门面的字眼，成为学术界所批判的对象，其客观必然性和现实有效性往往被学术界所忽视。因此，本文所要解决的问题是“领导高度重视”式治理方式为什么会存在，它是如何产生的？会产生哪些绩效？又会带来怎样的损失？为什么会产生不同的绩效？如何才能使这种治理方式的绩效具有可持续性？
地方官员贯彻落实乡村振兴战略时很好地体现了“高度重视”的机理。这是因为中国的农村地区总体是贫困的，尤其是中西部地区的农村，公共资源相对稀缺。实施乡村振兴工程不可能全面铺开，只能先在某一个地方进行试点，从操作层面有重点、有先后、有区别地设计，发挥试点“窥一斑而见全豹，观滴水可知沧海”的排头兵作用。此时所有的资源都向受到领导重视的这个试点乡村倾斜。本文试图回答这种倾斜的机理，基本思路是：第一，通过对H村的观察和研究，探讨“领导高度重视”的激发机制，即在何种情况、何种时机下，领导才会将社会问题提上日程;第二，研究“领导高度重视”的当期绩效，对H村在美丽乡村示范村建設过程中的具体做法以及建设成效进行观察，分析产生了哪些较为显著的当期绩效;第三，通过对H村规划建成乡村振兴示范村的研究，总结出“领导高度重视”式治理的绩效叠加;第四，从经济学角度分析“领导高度重视”式治理产生的社会福利损失，即“领导高度重视”式治理方式的局限性;第五，权衡比较“领导高度重视”式治理产生的绩效和福利损失，以便决定在何时何地采取“领导高度重视”式治理方式。
二、“领导高度重视”式治理的激发机制
中部某县是国家级贫困县，H村是一个位于该县北端的贫困村，全村有贫困户111户，贫困人口356人。该村贫困现象一直十分严重，落后的交通以及山区地形限制了当地经济发展，有劳动能力的村民大多外出务工。长期以来，村民对这种落后面貌无可奈何甚至习以为常。然而，2017年，H村突然成为美丽乡村建设示范点村，2018年又被列为住房和城乡建设部重点打造的4个乡村振兴示范村之一。这种看似天降吉事是否有其背后原因呢？答案就是当地领导对这个村发展的高度重视。然而，并非所有的村都会受到“领导高度重视”，那么到底什么是触发领导对这个贫困村高度重视的诱因呢？