摘要：从财政支出运转流程的整体框架分析财政支出进度，将更有助于理解其深层次原因。为此，本文试图从财政支出的分类入手，依据柳州市财政近三年支出“前慢后快”等情况，从预算编制、部门执行和执行主体三方面分析财政支出进度缓慢问题，并提出从组织领导，完善部门预算制度，提高财政支出执行效率，加强项目监督，采取激励约束机制等方式解决我市财政支出进度缓慢问题。课题针对性强，分析到位，措施全面，供各部门加强和改进财政工作参考。
关键词：财政支出；原因分析；解决路径
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）08-0-02
随着我国经济持续快速稳定增长，各级财政收入逐年上升，财政支出规模相应增大。但近年来支出预算执行进度普遍较为缓慢，影响财政资金的使用效率，造成政策的滞后效应。现就柳州市财政支出的情况，对财政支出进度缓慢问题作些分析，并提出对策建议。
一、柳州市近三年来支出预算执行中存在的问题
（一）财政支出总额在年内各月份之间不均衡
2009-2011年柳州市财政支出的分月支出金额的变化轨迹是：二月份的支出金额比一月份要低一些，原因是二月份春节放假影响；三月份回升，到四、五月份略下降，六月份支出金额增多，通常为三、四、五月份平均月支出额的2倍左右，原因是为了完成半年支出进度任务；然后七、八月份又有所下降，九月份支出金额增加；十月份下降，十一月份支出金额开始增加，到十二月份急剧增加，通常为前11个月平均月支出金额的3至4倍。
支出情况对比表： 单位：万元
（二）财政支出进度年内前慢后快
2009-2011年，柳州市财政分月支出完成预算进度情况的变化规律是：上半年全市财政支出完成预算比例不足50%（其中2011年1-6月全市一般预算支出67.21亿元，完成全年支出进度43.41%；2010年1-6月全市一般预算支出54.62亿元，完成年度预算的48.59%；2009年1—6月全市一般预算支出52.84亿元，完成年度预算的50.2%），而每年的九月份以后，财政支出进度明显加快，直到十二月份达到最高峰。
（三）部分专项支出进度较慢
如：截止2011年10月，教育支出、国土资源气象等事务支出增长缓慢；2010年支出进度较慢的支出：金融监管等事务支出执行进度为11.67%，其他支出（类）执行进度为67.83%，国土资源气象等事务执行进度为78.01%，环境保护支出执行进度为78.52%。2009年文化体育与传媒、环境保护和交通运输支出完成年度预算的进度比较慢。
（四）项目支出预算执行进度缓慢问题突出
据统计2011年1至10月，全市财政一般预算支出完成124.01亿元，为年初预算的70.2%；但有的部门项目预算支出进度仅完成20%左右。
二、财政支出进度缓慢的原因
财政支出进度缓慢和支出不均衡严重制约了财政资金使用效率的提高，也与财政管理的科学化、精细化不相适应，分析其原因主要有以下几种：
（一）预算编制的缺陷是造成财政支出进度缓慢的机制性因素
1.预算编制时间与年度计划脱节。目前是在上一年度的10月份左右编制下一年度预算，由于年度结余情况还不能确定，且下一年度的工作任务、目标计划等仍未进行布置，收支计划和许多专项支出由于目标任务不够具体，使预算编制难以细化。而且，由于不可预见性支出的存在，部门和单位往往在部门预算中不编或尽量少编历年的结余数字，预算执行中追加追减的情况也经常发生。2.经济预测缺乏准确性导致预算支出的变动。对宏观经济形势与财政收支状况进行预测，是编制部门预算、制定用款计划、确定政府债务发行计划的基础。但目前的预算编制很大程度上仍然沿用“基数法”，财政无法根据机构、人员和职能变动情况，相应调整支出规模，致使预算缺乏准确性。具体表现在：超收财力过大，衍生出年底集中分配，集中结转的问题，在会计报表上就出现了年末集中支出和预算单位结余结转过大的现象。3.预算编制不够细化，拖延财政支出进度。一些部门和单位预算基础工作薄弱，在报送预算时，未能将项目预算落实到具体项目和实施单位。一些有预算二次分配权的部门为了增强部门的调控能力，过分专注于设立项目争取财政资金，但在涉及具体项目和单位的预算时不够细化，有的没有明确到具体项目，只在用途上简单列为专项经费等，保留了许多部门预留资金从而影响支出进度。
（二）预算审批下达时间较晚造成财政支出进度“前慢后快”
财政支出进度偏慢与现行政府预算制度有着密切的关系。由于人代会审议通过当年预算一般都在当年3月份以后，这意味着一年中有1/4的时间实际上没有预算。财政部门只能参照上年同期的拨款情况安排支出，并且只安排维持单位正常运转的基本支出，新增项目支出基本上是不安排的，大量新增项目支出只能在预算批复下达之后才安排。由于支出需要一个过程，新增项目支出很容易拖到下半年才能得到执行，最终影响了全年支出进度。
（三）预算资金分配迟缓导致财政支出进度滞后
1.专项资金来源多元化导致资金到位慢。专项资金的来源渠道复杂，既有中央部门的补助，又有同级财政部门的补助。专项资金的安排基本上是自下而上的逐级申请，然后自上而下审批安排，通过一次性追加的形式下达项目实施单位。按现行财政体制和财政年度，专项资金基本在下半年甚至在10月份以后下达。也就是说，此前地方不知专项资金能否落实。因此，年初地方财政无法将这部分资金编入本级财政预算，在支出安排上难以作出一个系统的、稳定的计划；往往使得地方政府项目前期工作不够完善而仓促上马，影响了项目顺利实施和支出进度。2.客观因素的不确定性在一定程度上也影响了财政支出进度。在安排预算时，财政部门往往要考虑到政策变动、经济波动、自然灾害、突发事件等客观因素的影响，一般坚持“留有余地”的原则，超收收入预算支出项目安排常常具有不确定性，执行中需要根据年度内突发事件等情况进行安排拨付，不具规律性，无法实现均衡支出。3.预留资金分配方案滞后导致资金使用进度延后。使用为部门应对突发事件以及资金缺口而形成的部门预留资金，需要预算部门首先制定资金分配方案，由于部门资金分配方案制定滞后，延缓了财政支出进度。 （四）项目实施进度延误导致财政支出进度缓慢
1.项目实施管理缺乏科学性与前瞻性。项目实施要协调多方关系，涉及项目前期准备、施工管理、资金管理等多个环节。一些主管部门项目实施经验不足或管理不规范，项目前期工作做得不实不细，导致资金下达后项目无法顺利实施，或者资金缺口过大而延缓工程进度。2.政府集中采购时间长影响财政支出进度。由于政府采购采购手续和流程较多，招投标过程中的不确定因素较多，往往导致采购时间过长，影响项目实施进度。
三、财政支出进度慢问题的解决路径
从上面的分析可以看出，加快财政支出进度绝不仅仅是哪一个部门的责任，也不是哪一个预算管理环节的责任，而是需要在巩固改革成果的基础上，提高技术水平，改善制度环境，重视各单项改革的逻辑性和衔接性，从财政管理全局出发，结合财政管理职能，以资金流向为主线，紧紧抓住预算编制、执行和绩效与财政监督这三个重要节点，按照权利制衡、流程简便、公开透明、自动化程度高的原则，重新梳理业务流程，着重考虑如何使各项改革形成互动，构建公共财政管理制度框架。具体包括：
（一）进一步争取省委省政府更大力度的支持
预算部门作为预算编制和执行的主体，既有根据自身工作目标科学合理编制部门预算的职责，也有贯彻省委、省政府各项工作部署，加快推进各项工作和加快支出的职责。从这个意义上说，一个部门的支出进度既是对该部门预算编制科学合理性的检验，也是该部门执行力的反映，是一个部门工作好坏的晴雨表。因此，建议省政府进一步明确各预算部门在预算管理中的职责，并将财政支出进度、支出绩效等情况作为考核部门首长的指标之一，进一步增强预算单位的责任感和紧迫感。
（二）进一步提高预算编制的科学性和合理性
尽快推行综合预算、零基预算、跨年度预算、中长期预算和项目库预算，切实提高预算编制的可执行性、可监督性和可调剂件性。
（三）进一步提高预算执行环节效率
梳理和缩短各业务流程；整合支付局和国库处人力资源，提高工作效率；加快研究和实施权责发生制会计制度，解决会计核算基础与改革不匹配的问题；推动结算方式的转变，研究和实施电子支付；建立预算单位财务核算信息集中监管系统，通过该系统与GFMIS系统的衔接，把单位的每笔收支与财政指标信息和支付信息衔接起来，并对单位账务进行自动比对和纠错，从而确保单位会计信息的准确、完整，满足财政预算执行监督以及信息循环使用。
（四）深入推进财政支出绩效评价工作
积极推进项目支出预算绩效考评试点，逐步建立科学规范的公共支出绩效考评机制。一是推进和扩大试点工作，改进现有项目支出预算绩效评价方式，建立激励惩罚互动机制；二是根据绩效考评目标和结果，及时调整和优化部门年度预算支出的方向和结构，真正将考评绩效反映到预算安排和预算执行中去；三是规范部门结余资金管理。
四、结束语
综上所述，在财政支出规模迅速扩大的同时，财政支出进度慢、资金使用效率不高的问题仍然比较突出，为更好地推动经济的发展，我们应加强财政支出科学化、精细化管理，进一步深化财政改革，从而让财政更好地服务于经济的发展。
参考文献：
[1]吴海峰.加快财政支出进度需通过构建长效机制实现[J].石河子大学学报（哲学社会科学版），2012.
[2]赵志耘.财政支出经济分析[M].中国财政经济出版社，2009.
