【内容提要】民族为民主国家提供了身份认同的基础。多民族国家内的民族冲突，成为其民主化道路的重要障碍。不丹民主化过程中产生的民族分裂问题，就属于此例。不丹在实现政治民主化的同时，推行以民族同化与融合为目的的民族不丹化政策。1985年以后，这种不丹化政策由劝导变为强制。拒不接受被同化的不丹尼泊尔族，被迫离开不丹逃往尼泊尔沦为难民。不丹所面临的民族与民主困境，在多民族国家中普遍存在。不丹政府有必要借鉴其他国家的成功经验，尽快走出困境。
【关键词】多民族国家 民主 不丹
欧洲资产阶级民主革命以来，越来越多的国家摆脱了集权政体或权威政体，建立起民主主义政治体制。目前，尽管各国就何为民主主义政治体制并未达成一致意见，但却都深陷在全球民主化浪潮之中。在阻碍民主化的各种障碍中，复杂的民族关系名列其中。这是因为，世界上大部分国家都是多民族国家，如何将多个民族纳入统一的民主主义国家制度体系，既能保证各个民族的民主权利，又能阻止各民族在追求权利过程中可能引发的国家分裂，确实是个难题。最初，欧美民主国家的建立，就深深地打上了民族独立的烙印。在追求“民族自决权”的过程中，各国以民族范围划界，建立了民主国家。民族国家和民主国家，是资产阶级革命带来的一对孪生兄弟。第二次世界大战后，各国的民主化又紧紧地和殖民地国家的民族独立运动相联系。冷战结束后，苏联和东欧国家纷纷建立西方民主主义制度时，再次引发了新一轮的民族分裂。苏联、南斯拉夫和捷克斯洛伐克，相继分崩离析。不仅如此，在民主主义制度已经相对成熟的国家，民族分裂问题也没有完全解决。例如，英国的北爱尔兰地区、加拿大的魁北克地区和法国的科西嘉地区。另外，全球化带来的移民问题，对老牌民主主义国家的民族政策正发起新的挑战。特别是，越来越多的穆斯林移民拒绝融入欧美当地主流社会，动摇了原有的社会文化认同，造成了社会分裂和对立。“九一一事件”后，欧美的一系列针对穆斯林世界的反恐政策，更是加剧了这一倾向。总之，无论是正向民主主义转型的国家，还是正在民主主义深化阶段的国家，一旦处理不好国内民族问题，都将引发分裂的悲剧。
南亚小国不丹，在其政治民主化过程中，就因为不恰当的民族政策，造成了民族分离，直接导致十万多的洛昌人（Lhotshampa），也被称为尼泊尔族人（Nepalese），沦为国际难民。不丹政府的民族政策，可以简单概括为“不丹化”（Bhutanizafion），即要求境内少数民族都应认同和遵循在政治上占统治地位的纳龙人（Ngalung）的文化和生活方式，操宗卡语（Dzongkha），信藏传佛教。最初的“不丹化”，主要采取劝诱手段。1985年以后，改为强制进行方式。不愿“不丹化”的尼泊尔族人，在政府的强制政策下，被迫离开不丹，经印度入尼泊尔，最后滞留在尼泊尔境内东南地区的难民营中。截至2008年6月，尼泊尔境内的七个难民营中共有10.7万人，联合国难民署负责提供食品和住所，美国、德国和日本也每年提供2000万美元的人道主义援助。这些难民被不丹和尼泊尔两国拒绝，大多已在难民营中生活了20年，吃饭、饮水、居住、就业、婚姻、医疗、教育都面临重重困难，甚至已经成了不丹反政府组织和恐怖主义的滋生地。本文以不丹为例，分析多民族国家民主化道路的复杂性问题，并试图回答以下几个问题：不丹政府为什么会推行“不丹化”的民族政策？最初宽松的“不丹化”政策何以演变为强制性的“不丹化”政策？不丹民主化过程中的民族政策给其他多民族国家什么启示？多民族国家的民主化道路具有哪些复杂性？
一、民主与民族之间的复杂关系
人类历史上，从来不存在普遍意义的民主制度。任何民主制度，都只能保证特定的人群享有民主权利。古代雅典城邦民主制度，把妇女、奴隶和外邦人排斥在外。资本主义民主制度，赋予资产阶级和无产阶级不同的权利。马克思就资本主义民主制度的阶级性写道，“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会”，“资产阶级共和国在这里是表示一个阶级对其他阶级实行无限制的专制统治”。当前，虽然西方民主国家的公民民主权利范围不断扩大，但是任何民主国家都没有将这种权利惠及外国人。也就是说，民主制度仍是一个针对本国国民的概念，从未超出国界，即便在国家内部也因阶级、性别、民族等身份不同而产生不同作用。因此，要在一国建立民主制度，首先要解决国民之间的身份认同问题。国民之间的身份认同，不仅确定该国民主制度的范围，而且直接决定民主制度的成败。国民之间高度的身份认同，会使每个国民自愿留在同一制度下，接受该制度的各项规则，服从该制度产生的各种结果。相反，国民之间缺乏必要的身份认同，将产生分离倾向，与其留在同一制度下，他们更愿意分离出去和彼此身份认同相同的人一起构建另一制度。在身份认同程度上，相同民族的人远远高于不同民族的人，因为基于民族而产生的身份认同比基于阶级和阶层而产生的身份认同更具有稳固性。所以，多民族国家建立民主制度的过程比单一民族国家要复杂许多。甚至有学者认为，在多民族国家不可能建立起民主制度。试想，拥有不同语言、价值观和生活习惯的多个民族，要形成民主讨论的氛围，选择一套相同的民主运行机制，服从多数表决的结果，该是多么困难。
早在19世纪，自由主义思想家约翰·密尔就指出，民主与多民族根本就是一对相互矛盾的概念。在《代议制政府》一书中，密尔专门用一章来论述“和代议制政府有关的民族问题”。他指出，“如果人类的一部分由共同感情连结在一起，这种感情不是他们和任何别人之间共同存在的，这部分人类就可以说构成一个民族——这种共同感情使他们比之和其他人民更愿意彼此合作，希望处在同一个政府之下，并希望这个政府完全由他们或他们中的一部分人治理。”由此进一步认为：“在一个由不同的民族构成的国家，自由制度简直是不可能的。在一个缺乏共同感情，特别是语言不同的人民中，不可能存在实行代议制政府所必要的统一的舆论。……每个民族害怕其他民族加给它以损害更甚于害怕共同的主宰者，即国家所加的损害。它们之间的相互交恶一般说来比对政府的猜忌要强烈得多。”因此，他认为多民族的融合最好在专制制度下完成，“当这种彼此分离的民族同处在一个专制政府之下，这个专制政府对它们全是陌生的，或者尽管出自其中的一个民族，但对它本身的权力比对民族感情感到有更大兴趣，不给任何一民族以特权，并且不加分别地从所有这些民族中挑选它的傀儡时，经过几个世代，由于地位相同常常产生感情上的和谐，各个民族逐渐感到彼此是同胞，特别是如果他们散居在同一地区的话。”反而在“渴望自由政府的时代”，“完成这种融合的机会就一去不复返了”。 继密尔以后，许多关注多民族国家民主化问题的学者，对民主与多民族之间的关系给出了各不相同的答案。贝淡宁认为，在多民族国家，民主政府比不民主政府更倾向去迎合人口占多数的强势民族的要求，制定出对人口占少数的弱势民族不利的政策。胡安·林茨等人认为，虽然多民族国家并不一定完全排斥民主，但因为其民族问题的复杂性，使通过民主制度形成一致意见变得非常困难。杰夫·斯宾纳·哈里夫就民主国家中少数民族的地位写道，“即使在民主程序中包括了被压迫民族，情况也是如此。人口占少数的群体，如果很小，在民主过程中一样可能通过得票的多少被抛开。如果政治共同体就事关这个群体的重大问题投票，即使这个群体的成员获得投票权，人口占少数的群体的确依旧看到的是占多数的国家的观点被强加于自己头上”，进一步认为对少数民族的强制同化政策将带来可怕的后果，“一些自由的国家试图同化土著居民。他们打碎他们的家庭，断了上下代之间的浓浓血缘，禁止他们说母语，改变了部落的财产规则，干涉部落统治，二十世纪五十年代美国终结部落的行动仅仅意味着它们不再存在——这就是西方政府同化土著居民系列事件，这些事件接二连三。结果很清楚，众所周知，同化绝对是灾难性的。”
近年来，我国学者也开始关心多民族国家的民主制度建立问题。王绍光认为，多民族国家建立民主制度需要有一种超越各民族的身份认同。这种身份认同不是要求某个民族放弃自己的种族和文化认同，而是要在认同中包容各种不同的种族和文化群体。马德普、柴宝勇在分析了“民主制度的‘多数原则’同少数民族权力的矛盾，民主的表达沟通机制同民族语言差异之间的冲突，一体的民主政治与多元的民族文化之间的张力”三对关系后，指出“充分尊重和保障少数民族的自治权利和语言文化权利，是处理好这个世界性难题的一个重要前提”。王建娥、常士阎等学者认为，多民族国家推行民主化具有一定的复杂性，但族际民主不失为一条可行道路。常士訚把族际民主定义为：“国家政治民主的一部分，是在多民族国家内族裔和文化多样性存在的特定环境中产生的一种特殊形式的民主政治，是多民族国家为实现各民族之间和睦相处、进而维护国家统一和社会和谐作出的一种制度安排。族际政治民主的重要特征，是在承认构成多民族国家的所有民族都是国家权力主体、拥有平等政治权利的前提下，针对多民族存在的情况进行的特殊的政治设计，制定一套符合多民族社会特殊要求的法律、制度和政治程序。”
综上所述，多民族国家要处理好民主与民族的关系，必须解决两大难题。难题一，既遵循“少数服从多数”的民主原则，又做到民族平等，不使少数民族产生被侵害、被忽视或被强迫的心理。难题二，既尊重各民族的文化独特性，又能形成共同的民主讨论氛围、规则和沟通机制，在一体的民主制度中维持民主的多样性。
二、不丹的民主化与民族“不丹化”
不丹面积3.8万平方公里，人口68.3万，地处中印之间，与尼泊尔相望，是一个多民族的移民国家。除土著以外，不丹大部分国民来自周边其他国家。目前居住在不丹境内的主要有纳龙人、夏却普人（Sharchop）、洛昌人、布姆塘人（Bumthangpa）和肯族人（Kheng）。纳龙人来自中国西藏，大多居住在不丹西部与北部，在政治上处于统治地位。夏却普人来自印度，大多在不丹东部聚居，是最早移民不丹的民族。洛昌人来自尼泊尔，大多在1850～1950年移居到不丹南部居住，也被称为尼泊尔族人。布姆塘人、肯族人和其他少数民族为不丹当地土著。关于各民族的比例，一直没有统一的说法。不丹官方认为纳龙人、夏却普人和其他民族共占72%，洛昌人占28%。杜巴·黎萨（Dhurba Rizal）认为，纳龙人占10%～25%，夏却普人和肯族人占30%～40%，洛昌人占25%～53%。马修·约瑟夫（Mathew Joseph）认为，洛昌人占30.82%，夏却普人占23.92%，纳龙人占16.5%，布姆塘人占4.37%，肯族人占3.64%。原来，不丹的各民族都有自身独特的语言、宗教和生活习惯。但在长期的民族融合中，纳龙人、夏却普人、布姆塘人、肯族人和其他少数民族基本融为一体，被统称为不丹族。只有尼泊尔族人，还主要使用洛昌语（Lhotsam），即尼泊尔族语（Nepali），信奉印度教。这样，不丹民族就可以简单分为两类，一类是不丹族，一类是尼泊尔族，尼泊尔族人至少占国民总数的1/4以上。
1953年，不丹国王吉格梅·多尔吉·旺楚克（Jigme Dorji Wangchuk）力主建立国家最高立法机构，不丹民主化开始正式启动。与此同时，尼泊尔族人开始建立不丹国家大会（Bhutan State Congress），要求放弃封建制度，促进行政透明化，赋予每个不丹人平等的公民权利，1954年3月，在全国范围内发动了坚持真理的非暴力不抵抗运动（Satyagraha）。随后，不丹政府宣布不丹国家大会为非法组织，并开始针对尼泊尔族推行民族“不丹化”政策。民族“不丹化”政策分为前后两个阶段。1958～1985年是第一阶段，主要采取宽松的劝导手段。1985年以后是第二阶段，主要采取严格的强制手段。
1958年，不丹政府为了把新移民来的尼泊尔族变为“真正的不丹人”，颁布了《不丹国籍法》，以非常宽松的条件签发给尼泊尔族人不丹国籍，并赋予他们平等的公民权利。尼泊尔族人不仅享有财产权和参政权，而且还可以自由选择生活习惯，自由使用本族语言。在自由宽松的民族政策下，越来越多的尼泊尔人进入不丹上层社会和权力中心，“在1965年成立的国王咨询委员会的6个席位中，就有2席是尼泊尔族人。……尼泊尔族人在政府部门工作的人数逐渐增多，从20世纪70年代的5%增加到80年代末的38%”。
1985年，不丹政府把宽松劝导政策改为严格强制政策。在不丹政府颁布的1985年新版《国籍法》中，以苛刻的条件来限制国籍的取得。新法规定国籍获取的方法有出生、居住、归化三种方式。通过出生获得国籍，必须满足父母双方均持有不丹国籍的条件，这样就使那些与外国人结婚生育的不丹人的子女无法获得国籍。通过居住获得国籍，必须提供1958年12月31日以前移居不丹的证据，例如能够提供当时的土地税发票。但由于时间久远，证据难以收集，使通过居住获得国籍的情况只能停留在法律条文中。通过归化获得国籍，必须充分满足各种能够证明已经完成不丹化的条件，包括能够流畅使用宗卡语，抛弃尼泊尔族人的文化和生活习惯等。这些条件，无论从感情上，还是从现实上，都不能为尼泊尔族人接受。 1988年，不丹政府专门针对尼泊尔族人聚居的南部地区实施了人口普查，把当地人分为七大类：（1）真正的不丹人，（2）离开不丹后又重新回来的不丹人，（3）人口普查期间不在的人，（4）与不丹男性结婚的外国人及其子女，（5）与不丹女性结婚的外国人及其子女，（6）合法收养的子女，（7）移民和不法移民。同年，不丹政府颁布新《婚姻法》，规定与外国人结婚的尼泊尔族人将在职业选择上受到限制，不能担任外交官和军人，不能获得政府的经济优惠政策，例如不能低息贷款，不能低价购买政府补贴的肥料和种子，不能获得政府奖学金等。
1989年，不丹政府进一步推出“一个国家，一个民族”（One Nation，OnePeople）的政策，公布不丹国民必须遵守的《风俗与礼节规则》（DriglamNamzha）。根据该规则，不丹国民应统一操宗卡语，着不丹族服装，男性服装名为帼（Gho），女性服装名为基拉（Kira）。禁止南部的尼泊尔族学校教授尼泊尔语，禁止尼泊尔语的广播和电视节目，删除官方文书的尼泊尔语版，鼓励不丹族男子娶尼泊尔族女子为妻。对于违反规定的人，将被拘留七天并罚款100～200努扎姆（Ngultrum，不丹货币单位）。为了激励警察严格执法，政府还将罚款的50%发给警察当奖金。
1990年，不丹政府出台“同意书”（No Objeetion Certificate）和“绿化带”（Green Belt）政策。“同意书”政策规定，居住在不丹南部的学生，必须持地方政府或警察局颁发的同意书，才能入学。这样，非法移民的子女和与反政府运动相关的学生（直接参与者或参与者的亲戚）将无法接受正规教育。另外，不丹南部的农民要享受政府的粮食收购政策，也必须提交同意书。“绿化带”政策规定，不丹南部与印度接壤的1公里地区不适合农业生产，应划为绿化地带，在该地生活的人必须限期迁移至政府安置的不丹北部地区。该政策明显意在驱赶当地的尼泊尔族人。
不丹政府之所以在1985年改变宽松劝导政策为严格强制政策，大致有以下几个原因。第一，尼泊尔族人恪守文化上的特殊性，拒绝被同化。除尼泊尔人的语言属于印度语系外，其他民族的语言虽有差异但都属于藏缅语系。除尼泊尔人的宗教属于印度教外，其他民族的宗教都可归入大乘佛教范畴。虽然不丹政府劝诱尼泊尔人融入并认同不丹族文化，但是尼泊尔人大多还是继续信奉印度教，继续使用尼泊尔语，继续只与不丹国内的尼泊尔族人或国外的尼泊尔人结婚。第二，尼泊尔族人的高生育率，导致其在不丹总人口中的比例持续上升，使不丹族遭受压力。1958年以后，尼泊尔族的出生率年平均达2.8%，高出同期不丹族的出生率0.8个百分点。持续增加的人口比例，使不丹族的主体地位面临威胁。第三，尼泊尔族人热衷教育，尼泊尔族人中接受高等教育的比例远远高于不丹族。随着更多的尼泊尔族人上升为社会精英，不丹族人的统治地位遭遇危机。第四，尼泊尔族人多次发起要求民族自治的运动，被不丹政府视为国家分裂的隐患。1964年，试图暗杀总理吉格梅·帕尔登·多尔吉（Jigrne P～den Dorji）的尼泊尔族人流亡尼泊尔被尼泊尔政府收留庇护。1970年以后，尼泊尔族人多次发起反政府的民族自治运动。这直接导致不丹政府认为尼泊尔族人与境外势力勾结，缺乏国家认同感，需要强制性“不丹化”或驱除。第五，尼泊尔族人出走不丹沦为难民后，组建各种民族解放组织，在不丹境内组织多次民族民主运动，导致不丹政府对尼泊尔人的政策更加强硬。1989年，不丹人民人权论坛（People’s Forum forHuman Right）在尼泊尔成立，严厉指责不丹政府的民族政策。1990年，不丹人民党（Bhutan People’s Party）在印度成立，在不丹南部地区领导了数次民族民主运动，被不丹政府归为恐怖主义组织。另外，被不丹政府归人恐怖主义组织的尼泊尔人组织还有不丹共产党（马列毛）（The Communist Party of Bhu-tan，MLM）、不丹共产党（毛派）（Bhutan Maoists Party，Maoist）、不丹猛虎组织（Bhutan Tiger Force）、不丹联合革命阵线（The United Revolutionary Front 0fBhutan，URFB）和眼镜蛇组织（The Cobra Force）等。
民族“不丹化”政策的强制推行，直接导致了以下后果。第一，不丹的尼泊尔族人沦为难民，有家难归。针对尼泊尔境内的不丹难民问题，联合国和国际社会相继介入，要求不丹政府允许难民返回家园。但是，不丹政府表示必须首先对难民身份进行甄别，只允许那些“被强制驱除的不丹人”返回不丹，“自愿离开的不丹人”、“非不丹人”和“不丹罪犯”将不被接受。因为，满足“被强制驱除的不丹人”条件的尼泊尔族人只在难民中占3%～5%左右。所以，也就意味着大部分尼泊尔族难民不能返回不丹。另外，不丹政府多次表明其无意改变“一个国家，一个民族”的政策，多次强调，为了不丹的长久安全和统一，将坚定不移地推行单一民族政策，拒绝在该问题上做任何妥协。这样，即便尼泊尔族人回到不丹，其境遇却与以前离开不丹时的状况并无二致。第二，不丹政府饱受各方责难，民主制度难以深化。在一个国家内，少数民族只有抛弃自身语言、文化、服饰和宗教信仰后，才被纳入国民范围，这显然不是真正的民主。不丹尼泊尔族一直以来把难民问题和民主问题联系在一起，呼吁不丹政府实现民族平等基础上的民主，保证少数民族享有文化、语言、宗教、生活习惯、教育和就业等各项平等权利。第三，不丹和尼泊尔外交关系紧张。一直以来，不丹政府认为正是基于尼泊尔政府的支持，国内的尼泊尔族人才敢于挑战民族同化政策，才敢于出走他国。同时，尼泊尔对难民的收留，又造成了更多的尼泊尔族人出走。不丹政府谴责尼泊尔，认为尼泊尔是在干涉不丹内政，试图把不丹变为尼泊尔族占主体统治地位的国家，以达到控制不丹的目的。
三、多民族国家民主化道路的复杂性及对策
在当今世界的200多个国家中，只有日本、韩国、朝鲜、冰岛、葡萄牙等少数国家可以算是单一民族国家，其他大部分国家都面临如何处理民族和民主关系这一难题。在经济学人信息社（Economist Intelligence Unit）编写的世界民主指数（Democracy Index）排行榜上，有25个国家被归入完全民主行列。在这25个完全民主国家中，主体民族占人口比例超过90%以上的国家有挪威、冰岛、丹麦、瑞典、芬兰、爱尔兰、奥地利、德国、马耳他、捷克、日本和韩国等12个国家，大体可归入民族成分比较单一的国家。另外13个国家，根据其多民族形成的历史过程，可以分为移民型多民族国家和原生型多民族国家。移民型多民族国家由近代以来不同民族的移民组成，不同的移民在国家建立过程中被融为一体，民族问题让位于种族问题，白人在这些移民国家中占主导地位。原生型多民族国家由长久以来共同居住在一起的不同民族组成，根据其少数民族的居住状态，又可以分为聚居型多民族国家、散居型多民族国家（见表1）。散居型多民族国家，少数民族或是分散各地与其他民族杂居在一起，或是分散在全国各地后又分别在各地小聚居。无论哪一种情况，在散居型多民族国家中，民族和地域并不是一一对应关系，也就基本不存在少数民族要求某一地区自治或独立的运动。相反，在聚居型多民族国家，少数民族的政治代表和政治主张，如果在民主竞争中被淘汰出局，他们就会希望自治和独立。事实上，也正是瑞士、英国、比利时、西班牙这些聚居型多民族国家，民族分裂问题比较严重。除瑞士以外，英国、比利时和西班牙，都不同程度地存在民族分裂问题。英国的北爱尔兰问题，比利时荷兰语区和法语区的割裂，西班牙的巴斯克民族问题，都是具体表现。西班牙的巴斯克极端民族主义者，不满现有的民族自治制度，建立埃塔组织，甚至用恐怖主义的方式向中央政府施加压力，希望达到完全独立的目的。 这些和不丹存在相似民族问题的国家，虽然还没有完全解决民主和民族这一难题，但是却在长期的摸索中积累了丰富的经验。这些经验，似乎可以给不丹及其他正处于民主化过程中的多民族国家提供借鉴。
通过文献研究，瑞士、英国、比利时和西班牙等聚居型多民族国家在处理民主与民族关系上的经验，大体可以概括为以下几个方面。第一，实行高度自治。瑞士、英国和比利时都是联邦制国家，地方政府拥有高度自治权。另外，西班牙也实行民族自治制度。少数民族没有感到自己的声音被湮灭在统一的国家民主制度中，也没有感到本民族的文化处于被同化的境地。相反，国家通过立法保障各民族文化共存，各民族在其自治区内享有最大限度的自治权。第二，赋予公民强烈的国家自豪感。瑞士、英国、比利时和西班牙都属于发达国家，国民在经济和文化上有强烈的优越感。各少数民族认为停留在民族国家的大框架下，更有利于实现本民族的经济繁荣和安全稳定。2010年比利时联邦政府集体辞职后，荷语区政党和法语区政党的分歧，导致议会无法产生新内阁，政权交替受阻。在长达一年多的无政府期间，比利时没有走向分裂，各大机构照常运作，最重要的原因就在于比利时人民不愿分裂。分裂将导致比利时的国际地位下降，布鲁塞尔也将不再是欧洲的政治中心，法语区和荷语区将两败俱伤。第三，对外来文化具有积极的包容心态。一方面。这些国家的政府在保护各民族的独特性，帮助少数民族保存其文化传统；另一方面，这些国家的政府强调各民族应保持开放性，无论主体民族还是少数民族，都应该对彼此的文化持欣赏态度，而不是否定和排斥态度。2005年，英国为进一步营造多元社会，制定了《种族平等和社区凝聚政府战略》和《促进种族平等实践守则》，将多元和平等结合在一起，不仅保障少数民族的文化，而且实现少数民族在教育、就业、社会福利享有等方面的平等。第四，推行“协和民主”（consociafionM democracy）和“共识民主”（consensus demoe-racy）。“协和民主”和“共识民主”，是美国政治学家阿伦·利普哈特（Arend Lijphart）相对于“多数民主”（majoritarian democracy）先后提出的两个概念，反对简单的“多数决”，强调最大限度地包容和扩大“社会多数”的容量，主张实行多党联合执政，组建联邦政府，推行比例代表制，实现权力相互制衡，赋予少数派否决权等。瑞士和比利时都属于“协和民主”和“共识民主”成功的典范。
综合理论和实践两方面的经验，不丹政府要解决尼泊尔族问题，应该从以下几方面人手。第一，推行合而不同的民族政策，取消强制同化的民族政策。世界上本来就不存在纯粹的单一民族国家。即便是主体民族占90%以上的国家，在全球化的今天也面临着如何处理国内外籍人士和新生少数民族的问题。本来就不是单一民族国家的不丹，人为推行“一个国家，一个民族”政策，构建单一民族国家，是不符合历史潮流的。不丹政府只有尊重各少数民族的独特性，在“异”的基础上追求国家统一的“合”，才能处理好国内的多民族问题。第二，制定各项政策，消除社会歧视，保障各民族平等地享有各项公民权利。允许多元文化存在是第一步，保障不同文化的民族享有平等的公民权是第二步。缺少了第二步，第一步的作用就难以实现。不丹的尼泊尔族只有在教育、就业和福利等领域享有了平等的权利，才可能真正拥有选择语言、宗教和生活方式的自由，也才可能消除感到本民族受压迫的耻辱感和厌恶感。第三，培育共同的国家价值理念，使之成为凝聚各民族团结的力量。在多民族国家的多元文化之上，存在一种共同的国家价值理念。正是这种共同的国家价值理念，才把各个民族凝聚在一起，防止民族分裂。不丹的环保理念、国民幸福指数理念等，都具有超民族性质，可以作为构建国家共同价值的基础，既可以使不丹人具有强烈的共同自豪感，又可以防止一种民族文化凌驾于另一种民族文化之上。第四，加强国家政治制度建设，避免简单粗暴的“多数决”。不丹政府可以把多党联合、比例代表、地方自治等多民族国家在民主制度建立中形成的经验，有效地运用到本国政治制度建设中去。这样，不仅可以避免目前对尼泊尔族的压迫，而且也可以消除因尼泊尔族人口和素质上升可能在未来对主体民族造成压迫的疑虑。第五，与少数民族精英充分协商，使其在民族团结中发挥最大作用。在多民族民主国家，各民族都有代表其利益的精英。当这些精英之间相互恶性竞争，甚至不惜煽动民族仇恨来获得政治权力时，国家很容易走向分裂。相反，当各民族精英在竞争中强调团结合作，就会促进民族团结。不丹政府可以和尼泊尔族的政治精英充分协商，在接受合理要求的同时，劝说他们放弃激烈的国家分裂行动，理性解决民族问题。
（编辑 毛悦）
