[摘要]因土地资源相对稀缺，合理配置、减少浪费尤为急迫。现行法律对农村宅基地实行有限流转的做法已造成耕地被大量侵占、土地闲置浪费严重、集体及其成员利益受损等弊端。目前，宅基地使用权流转的“隐形市场”和许多地方创设的宅基地使用权流转模式正逐步挣脱法律窠臼的束缚。为适应经济发展的要求及宅基地使用权流转的现实情景，扩大宅基地使用权流转的主体，放宽宅基地流转方式，建立宅基地使用权有偿、有期使用制度及强化产权管理、严格宅基地取得和特殊情况下的收回制度，实现土地资源“物尽其用”等，应是对宅基地使用权流转进行有效应对之主要内容。
[关键词]产权；宅基地使用权；流转；规制
[中图分类号]F321.1
[文献标识码]A
[文章编号]1002-736X（2012）06-0082-04
我国人口众多且集中在农村，致使农村宅基地占地量并非少数，加之现行法律对其流转施加严格限制，随之而来的是违法审批和占用耕地的膨胀，如此种种因素导致农村宅基地占地数量惊人。由于宅基地已经审批确定便具有永久性，很难随外迁居住、生老病死等情景变化进行及时的效用性调整，使许多宅基地处于闲置状态。随着土地资源的日益稀缺，宅基地的处分利用可在一定程度上缓解人多地少的矛盾，化解经济发展对土地需求的危机。如何使现有宅基地资源被充分利用，涉及许多政策和措施，其中深化农村宅基地使用权之流转不失为当前行之有效之举。
一、农村宅基地使用权流转实践之探索及放宽流转之功用考察
随着对现有土地资源的珍视，受实现其价值的强烈愿望所驱使，尽管没有国家的统一号召，但各地纷纷展开了宅基地使用权流转的实践探索，出现众多不同模式。如2008年浙江嘉兴市委、市政府结合实际，以打造城乡一体化先行地为目标，启动展开了以“宅基地与承包地分开、搬迁地与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、土地承包经营权指挥社会保障”为主要内容的“两分两换”试点工作。其他宅基地流转模式为天津的“宅基地换房模式”、重庆“双换模式”以及其他地区适用的“填实插建”、“部分搬迁”、“整体搬迁”等模式。另外，根据2009年对全国4省（贵州、湖北、山东、黑龙江）480户农民的调查表明，把宅基地转让给城镇居民的比例为13，8%，赞成转让的受访农民在2009年的调查中所占比例为32，9%，把宅基地转作他用的情况也较为普遍，受访农民认为宅基地可以专门用作住房以外的经营性用途的占38，02%。这些实践探索和调查资料表明：市场经济的深入发展已产生巨大动力，并促使各项制度规定必须适应现实需要，否则，这些制度就会在一定程度上阻碍实践发展，而且实践也会突破这些规定，创设新的发展模式。同时，这些宅基地使用权流转时间也折射出放宽农村宅基地使用权流转具有盘活土地资源存量，发挥资源合理配置之功用，具体表现为以下三点。
（一）实现土地用益物权之功用
物权的收益之功用实现需要物权主体充分行使其所享之权，使用方式表现为转让、出租、抵押等。宅基地使用权作为一种用益物权要实现其收益功用，也需采用这些流转方式和途径，而流转的自由程度对宅基地使用权的实现具有很强的关联性。原因在于：一方面，使宅基地使用权的相关主体获得很大解放，引发社会进步之动力，这些主体的主动性、创造性大大增强；另一方面，由于宅基地使用权之流转，不仅可实现土地资源之收益，还可发挥土地所附之物之效益，使客体物的价值在流转中得以展现。
（二）使国家所有权和集体所有权趋向平等
我国土地所有权分为国家所有权和集体土地所有权。当今，国家土地所有权可在法定范围内采用抵押、出租等较为自由的方式流转，而集体土地所有权的流转相对受限，如家庭土地承包经营权不准抵押、农村宅基地使用权禁止转让给本集体组织之外成员。这些法律规定使国有土地所有权和集体土地所有权的实现方式差异很大，由此导致集体土地所有权的价值无法实现。另外，这些流转差异之规定并没有阻止市场经济背景下集体土地使用权的违规交易，加之管制不够规范，致使集体土地所有权在私下交易中滥用权利、侵权现象不时发生，不仅浪费了部分土地资源，同时损害了相关集体和农民的合法权益。
（三）保护耕地，实现土地资源的充分利用
随着城市化发展步伐的加快，对土地资源的需求相对增加，现有农村建设用地量难以适应经济发展要求，许多耕地被侵占，甚至一些地方连基本农田都被破坏。另外，由于农村人口增加，致使农村居民住宅建设大幅度增加，且仅仅利用地面空间。此种情势下，许多耕地被违法批为宅基地使用。同时，一些农民进城购置楼房之后，原有的宅基地就处于闲置状态，其数量巨大，导致土地资源的浪费，这一现象在一定程度上可归因于宅基地使用权不能自由流转所至。若农村宅基地使用权能像国有土地那样自由流转，一方面，可大大减少新宅基地之审批，减少对耕地的侵占；另一方面，现有宅基地经过不同方式流转后可腾出更多土地，以补偿农村建设用地和耕地之用。
二、现行法律对宅基地使用权流转之限制所导致的冲突
对比现行法律规定和实践需求，现行宅基地使用权流转之规定具有以下缺陷。一是国家法律与地方性法规的冲突。为指导现实的宅基地使用权流转实践，一些地方政府颁布了突破现行法律规定的地方性法规。如2005年10月，广东省政府发布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，其中规定：集体建设用地使用权与国有土地使用权同权、同价，可以进入土地一级市场流转。这是全国首个在全省进行集体建设用地流转规范化管理的省份。2010年7月，重庆市颁布了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，确立农民工转户进城、宅基地可换城镇住房的宅基地使用权流转模式。地方性法规的突破性规定反映了市场实践的需求和广大农民的心愿。二是宅基地继承与一户一宅的冲突。现行法律制度承认房屋的所有权转移和地随房走之做法，故而出现已经拥有一处宅基地使用权的人，会因房屋买卖、继承而获得两处以上宅基地使用权。这与我国现行《土地管理法》第62条第l款规定的“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准”相矛盾。三是宅基地使用权有限流转与用益物权性质的不相符。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号）中规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农村集体土地建住宅。另外，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和2004年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》都规定：严禁城镇居民在农村购买宅基地。这种制度造成农村宅基地使用权只能在本集体组织内部而不能跨区和在城乡之间流转，影响了土地使用价值的发挥。另外，我国的《担保法》和《物权法》明确规定宅基地不能用于抵押。这些规定与宅基地使用权作为用益物权的性质存在冲突。用益物权是指对他人所有的财产依法所享有的占有、使用和收益的权利。宅基地使用权是集体组织成员在本集体土地所有权上继受取得的用益物权，本应享有占有、使用和收益三项权能，但由于宅基地使用权流转的限制，致使其通过转让而获得收益权能缺乏真正的意义。 三、现行宅基地使用权流转制度所引发的现实问题
（一）严重浪费土地资源
随着科技的发展，农业生产日益现代化，农村劳动力出现大量剩余，纷纷涌向城市发展，一些发展好的务工人员在城市购置了房产，因而使其在农村的宅基地和房屋闲置。再者，国家30年土地承包期不变的政策，除部分村委自行调整土地承包之外，导致许多农户人口增加或减少，而承包地的数量却没有变化，使得许多农村集体组织的村民拥有的土地出现严重不均，有的家庭人均几亩之多，而有的家庭人均不足1亩；也导致部分村民因进城上班或务工离开原集体之后却还拥有承包地之现象。这种现象致使一些土地不能得到很好耕种，一定程度上出现土地资源的浪费，难以实现物尽其用的功能。
（二）引发私下宅基地使用权流转
现代社会的竞争发展机制引发了人们对发展资源的格外重视，其中包括土地资源。国家基于保障农民利益的考虑做出了禁止宅基地自由流转的规定，使得宅基地使用权具有鲜明的社会福利和社会保障性质。这阻碍了部分农民欲实现其多余土地资源效益的愿望。一旦具有发展动力和土地资源效益愿望的双方产生契合，他们就会规避国家的监管，私下进行土地使用权交易，或者变相进行交易。这种私下混乱交易现象不仅不利于集体，也不利于农民利益，同时造成国家法律制度的破坏。
（三）不利于农民融资发展
改革开放和市场经济政策给农民提供了广阔的自由发展空间，造成发展方式和收益方式多样化。同时，预防和减少风险的心理促使他们采取合伙、合资等融资发展模式。作为资金来源渠道较少的农民迫切想利用有限的部分土地资源。在国家法律明确禁止抵押的情况下，农民利用土地使用权进行融资发展的愿望受到遏制。
（四）减缓城乡一体化发展的步伐
农村宅基地使用权流转受限与城市土地交易自由化形成了鲜明对比，造成农民不能利用土地资源获得最大收益，压制了农村发展的部分动力，这在很大程度上造成城市发展快，而农村发展慢，城乡分化严重，使本来发展不平衡之现象更加严重。而且，这种制度形成城乡居民迁徙之障碍，影响城乡一体化的发展。
四、农村宅基地使用权流转应坚持的基本原则和具体的完善建议
快速发展的社会现实对现行农村宅基地使用权流转制度提出拷问和严峻的挑战，许多地方根据党的十七大关于深化土地改革的精神，在宅基地使用权流转方面进行了积极探索。总结有益经验，完善现行立法进一步规范土地流转实践、保护农民利益是当务之急。
（一）农村宅基地使用权流转应坚持的原则
1 以农民利用为出发点，兼顾集体利益。在我国十多亿人口中，八亿农民切除了一些承包地之外无更多财产。因此，宅基地使用权流转制度应更多反映农民的愿望和要求。同时，对作为土地所有权主体的集体应给予考虑，以维护体所有制的基础。在处理宅基地使用权流转的利益分配关系时，应优先保护农民的利益。同时，对作为土地所有者的集体也应予以兼顾。对实际占用土地面积超过标准的部分的流转收益应全部上缴，以保护集体利益，从而防止个别农民利用宅基地使用权流转损害集体利益。
2 土地使用权制度改革应遵循相应法理和实践要求。土地使用权作为一种用益物权，应充分体现他物权的原理。因此，土地使用权制度的改革应重点放在与土地他物权相关联的产权交易上，充分实现个人权利最大自由化，以促进土地使用权制度与其他物权制度的深度结合，探索和发展土地公有制条件下的多种实现形式。另外，部分地方政府和农民个人根据本地实际情况推行的宅基地使用权流转创新实践对现行法律规定提出严峻挑战，要求立法做出回应，以便宅基地使用权流转的规范运行。
3 根据农村社会保障完善程度确定宅基地使用权的流转自由度。农村社会保障体系不健全时，依据身份分配的宅基地具有一定社会保障功能。然而，目前这种保障方式却限制了宅基地使用权的流转，影响到其使用价值的充分实现，造成部分宅基地闲置、私下流转和农民融资困难等弊病。宅基地使用权流转受限与现代物权制度的发展趋势不相协调。基于此，我国的现行宅基地使用权流转制度应随着农村社会保障体系的完善状况作相应调整，适度放宽以发挥土地资源的效益。
（二）农村宅基地使用权流转的完善设想
1 宅基地使用权流转主体应扩大。现行法律将宅基地使用权的流转主体限制在本集体组织成员之间，既不利于宅基地使用权的流转，有时也会造成宅基地主体身份的冲突。为此。宅基地使用权流转受让人的主体资格不应以本集体成员为限，应作放宽处理，可包括本集体组织以外的人，既包括其他集体组织的成员，也包括城镇居民。至于宅基地使用权的流转是否必须征得集体所有权人的同意，学界有不同建议。我们认为，若未来法律规定集体组织有权从宅基地使用权的流转中获得利益时，应取得宅基地所有权人的同意，但不应干涉过多，以集体组织和其成员的利益不受损害为限。
2 宅基地使用权流转方式应多样化。根据物权及其流转法理，宅基地使用权属于他物权，理应允许采取租赁、抵押等多种流转方式。但同时应体现宅基地使用权的特殊性，其流转方式的多样化不应造成土地使用权的滥用和乱转。无论是宅基地使用权单独转让或是宅基地使用权随同房屋一起转让，转让宅基地农民不允许再分配宅基地。
3 实行宅基地使用权有偿和有期制度。按现行法律规定，宅基地使用权实行的是无偿、无期限制度。这种制度保障了农民的利益，但在土地利用方式多元化的今天，日益暴露出很多弊端，如一户多宅、耕地大量被占等。这不利于总体上维护集体组织的利益。因此，为保证宅基地的合理利用，宅基地使用权应实行有偿和限定期限制度。此种制度的实行可带来相应好处：一方面，可提高土地使用效率，避免宅基地多占滥用；另一方面，可发挥土地的市场价值，盘活农民的房产价值。0这符合他物权有期限限制的法理。借鉴城市住宅用地使用权为70年的规定，可规定宅基地使用权的有效期为70年，期间届满是否可以续期及续期次数应根据其他国家的通常做法明确做出法律规定。
五、促进宅基地使用权流转之配套制度建设 （一）强化宅基地使用权及房屋产权的登记制度
根据物权的基本原理，产权明晰是进行规范流转的前提。由于过去行政干预和法制不健全，宅基地使用权和房屋的产权登记工作很不到位，基本适应了过去宅基地使用权流转较少流转的状况。当今，各地已出现更多土地流转现象，物权法也对不动产的变更登记提出严格要求，如我国《物权法》第10条、第14条、第155条对不动产的设立、变更、转让和消灭事项做出了明确规定。同时，现行不动产交易的复杂性也对宅基地使用权和房屋产权变更登记工作提出了更为严格的要求。为此，为使宅基地使用权交易中少出风险和差错以及便于纠纷出现后快速、公平地处理，就必须强化宅基地使用权及房屋产权的登记制度的实施。
（二）规范宅基地使用权收回制度
对于出卖、出租住房后，再申请宅基地的农民，坚决不予审批；审批后，查证确实存在损害集体利益之情况时，应坚决予以收回。对因继承引起的一户多宅现象，可由集体组织决定收回统一安排使用。对其宅基地上所附物，应给予适当补偿。对宅基地超过标准面积的部分应实行有偿使用。宅基地收回后应及时注销。另外，对举家迁出本集体组织超过一定年限的（可考虑10年期限），住宅没有被继承的和房屋坍塌、拆除两年以上仍闲置的宅基地也可实行收回制度。通过这种制度的实行以促进宅基地使用权流转的深入发展。
（三）着力培育宅基地交易市场
相对完善的土地交易市场体系可为宅基地使用权交易提供及时的便利条件，引导土地使用权流转向纵深发展，并保证公平、合理。基于当前土地流转的需要，许多地方自发形成的一些不太规范的市场，难以保证土地流转的有序合理发展。为此，应对土地流转效果反映良好的一些地方做法及时总结经验，详加研究，让其扩大推广。如成都市农村产权交易所建成后，以市场为导向，采取“确权、流转、收益、挂钩置换、耕地保护”的方案，通过“还权赋能”的手段，为农村产权流转和农业产业化项目投融资提供服务。
（四）重视农民社会保障事项的构建
老有所养是农民的最大关切，这是促进土地流转的决定力量。为此，应重视农村的社会保障事项建设，以弱化“土地保障”之功能。因为，过去“我国设定宅基地使用权的目的和价值追求与一般的建设用地使用权不同，设定宅基地使用权的首要目的是为了保障近十亿农民的居住安全，为终极性的实现社会秩序稳定奠定牢固的基础”；而现在，随着城镇住房和户籍制度的放宽，越来越多的富裕农民在城镇购买了住房。同时，随着我国国力的增强，各项福利政策正逐步在广大农村地区推广，如种粮补贴、新型合作医疗、农村低保等。这些优惠措施使得农民的生存和居住安全已基本不成问题。而当前在农村实行的一定年龄的年轻人缴纳定额养老金，而一定年龄以上的老年人领取养老金的新型社会保险制度大大增强了农民社会保障的后劲。如若在城市能采取可行措施解决进城务工农民的失业保险、子女就学和租房问题，农民的后顾之忧基本不再存在。一旦消除农民老无所保的危险心理，包括宅基地使用权在内的土地流转的阻力就会大大降低。
