摘要：城乡二元结构至今仍然是我国社会的主要矛盾和顽症之一，从问题的提出上升为执政党的执政方略倾注了学者、社会公众以及政治家的智慧和心血。包容性发展理论的提出为城乡二元结构的破解提供了新的战略方向，而转移型策略、吸纳型策略、解制型策略是当前的策略选择。
关键词：城乡二元结构；包容性发展；破解；策略
【中图分类号】D616 【文献标识码】A 【文章编号】1671-7287（2012）01-0005-07
一、城乡二元结构问题的缘起
“农民”作为一个阶级称谓，时至今日仍然大量出现在重要政治文献和人们的言谈话语中。政治文献用这一称谓来界定一个群体，并没有改变社会中“非农业群体”对农民“低人一等”社会地位的歧视；同时，“农民工”这个群体虽然在中国的社会发展中扮演着越来越重要的角色，但这种“亦工亦农”的实质身份，并没有因为其在城市里工作而有本质性的改变。根据我国户籍管理条例，人口分为农业人口和非农业人口，农民工和农民一样，户籍仍然是农业人口。改革开放30多年来，农民、农民工这一身份并没有获得彻底的改变，不仅如此，在既有城乡利益分配格局越来越固化的情形下，农民、农民工这一身份有持续固化的可能性，这是城乡二元“刚性体制”的必然结果和具体表现，反过来又推动了城乡二元结构的固化。
“城乡二元结构”是以城乡二元经济结构为基础而形成的城乡二元社会结构的一种简约表达，或者说，它是这两种结构的叠加与并存状态，即“维持城市现代部门和农村传统部门二元经济形态以及城市社会和农村社会相互分割的二元社会形态的一系列制度安排所形成的制度结构”。而“城乡二元经济结构”一般是指以社会化大生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构；“城乡二元社会结构”一般是指城市居民和农村人口因为户籍或居住地制度的区别，在劳动、收入、消费、教育、生活等方面存在着巨大的差异而形成了两个相对独立的社会单位。
“城乡二元结构”作为一个社会问题或者说一个学术语汇，是1988年由郭书田等人提出来的。他们认为：“当今中国的社会结构是二元的，一元是由市民组成的城市社会；另一元是由农民构成的农村社会，他们的最大区别只在于是否持有农村户口。这种二元社会结构是以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系，使中国城市和农村一直处于不同的发展水平、不同的经济体系和不同的社会环境，日益形成了一个高度僵化、严格分离的社会结构”。
经过30年社会经济的高速发展，我国许多社会结构已发生了巨大的变化，但是，城乡二元结构基本没有变化，反而有进一步固化的趋势，具体表现为：城乡之间收入差距进一步扩大、农村社会保障仍然处于较低水平、农村基础设施建设滞后、农村基本公共服务提供严重弱化，等等。与此同时，新的二元结构在原城乡二元结构的基础上也逐步形成。正如有学者所言，“城乡二元结构依然存在，城市里又形成了农民工与城市人，‘城中村’与城市社区的新二元分野；新农村建设如火如荼，但地方政府‘样板工程’和‘马太效应’又共同催生了‘超级村’与‘落后村’的新二元怪胎；行政主导型的城乡二元结构尚未退出历史舞台，市场主导型的新二元结构又悄然登场”。
“城乡二元结构”这一概念，自学界提出到进入党和政府的政治文献，经历了一个较长的时期，这一过程也反映出我们党和政府对这一问题的认识逐步提高。2002年党的十六大报告指出，城乡二元经济结构还没有改变，地区差距扩大的趋势尚未扭转，贫困人口还为数不少，这是“城乡二元结构”的概念第一次写进党的政治文件，即第一次从城乡统筹发展的角度来看待“三农”问题。这表明，我们党和政府已经认识到“城乡二元结构”是中国进入21世纪所面临的主要矛盾之一。2003年十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，建立有利于逐步改变“城乡二元经济结构”的体制，深化了对“城乡二元结构”体制成因的认识。2008年党的十七届三中全会做出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，该决定进一步明确了农村改革发展面临的困难和挑战，特别是“城乡二元结构”造成的深层次矛盾，即农村经济体制不完善，国家农业支持保护体系不健全；农业发展方式粗放，农业基础设施和技术装备落后；农村社会事业和公共服务水平较低，区域发展和城乡居民收入差距扩大，等等。
总之，“城乡二元结构”自20世纪80年代由学者提出到社会普遍关注，进而上升为执政党予以极大关切的重大经济、政治和社会问题历经了几十年的时间，表明我们党和政府逐渐认识到这一问题对国民经济发展、全面小康社会与和谐社会建设的重要性。从“三农”问题到“城乡统筹”的过渡，体现了党和政府从更全面、更宏观的视野来看待与破解“城乡二元结构”。城乡二元结构在经济高速发展与社会转型中不断被固化与定型，与此同时，又产生了新型的二元结构形态，这样，城乡二元结构的破解成为了中国社会改革与发展的一块“硬骨头”。因此，破解“城乡二元结构”需要更大的决心和勇气，需要持续的制度变革和政策支持。对此，学术界进行了持续而艰辛的探索，以期从理论上、政策上为城乡二元结构问题的破解提出真知灼见。
二、城乡二元结构研究的脉络
进入21世纪以来，随着中央对“城乡二元结构”的重视并将其作为亟待解决的重大问题提上政策议程后，学者们充分发挥自身的学识和智慧，为国家解决“城乡二元结构”问题献计献策。通过CNKI查询“城乡二元结构”的论文，共获得284条记录（见表1）。
在对“城乡二元结构”的学术研究做简单的数量统计之后，有必要从学术研究的内容、领域等方面进行更为详尽的考察，以便对“城乡二元结构”研究现状有更全面、更充分的了解。2004年陈瑞莲等在论文《城乡二元结构理论与国内现实》中就对“城乡二元结构”的研究成果进行了较为全面的考察分析，本文仍然借鉴陈瑞莲等考察“城乡二元结构”文献的分类框架，对“城乡二元结构”文献进行接续性考察。 第一，对城乡二元结构成因的分析，学者们主要围绕着城乡二元结构形成的体制机制而展开。许经勇认为，中国城乡分割的户籍制度是城乡二元结构体制的基础，城乡分割的户籍制度又源于粮食统购统销。梁謇则将城乡二元结构的形成与固化归纳为对主要农产品实行统购统销制度、在农村实行集体化制度、在城乡实行严格的户籍制度三个方面。何立胜认为，中国城乡二元结构内生于以户籍制度为核心的城乡分割和农业支持工业的赶超型发展战略。黄琨将影响农民工市民化的制度因素归结为城乡分割、城市偏向的城乡二元制度。
第二，对城乡二元结构影响的分析。王岩等揭示了我国城乡二元结构下的社会分层与教育公平的相互影响是一个恶性循环的过程。周天勇认为，城乡二元结构给中国未来城市化道路造成了种种限制和障碍。马宝成则认为，城乡二元结构在国家治理中始终处于一种不可动摇的地位，它限制农民人身自由、阻碍农村劳动力流动和转移、过度提取农村剩余、造成城乡税负的不公，成为农民人均收入相对水平和公共服务水平低下、农民收入增长缓慢的根本原因。
第三，对二元结构演化及制度变迁的分析，主要包括城乡二元结构演进的脉络、制度变迁的路径以及改革开放后城乡二元结构的进一步固化等问题。朱志萍提出，我国城乡二元结构的演变，是强制性制度变迁和诱致性制度变迁共同作用的结果。白琳等认为，建国后我国政府采取的一系列经济政治措施，铸成了一个城乡长期隔绝的二元社会格局。改革开放后，长期形成的城乡二元社会结构矛盾一度缓解后又出现反弹并在某些方面呈现出强化趋势，城乡差别再度拉大。蓝海涛则提出，经济转轨制国家的城乡二元结构的演变分为四个阶段，其主线为制度变迁，辅线为经济发展。
此外，一些学者还利用翔实的数据，对地方或区域城乡二元结构的形成和演变进行了有说服力的研究分析。刘耀森等以重庆为例研究了西部城乡二元结构演化的历程，通过数据分析得出：西部城乡二元结构的反差并未随着经济的发展而消减，而是经历了在波动中的逐步改善、逐步加强并进一步强化的发展阶段，呈现出一种波动性、缓进性和刚性的新态势。李彩燕则运用1978～2007年广东省第一、二、三产业的总产值和从业人数的数据，预测未来几年广东城乡二元经济结构仍然会继续存在，虽然有所减缓，但效果不明显。
第四，对破除和改革我国城乡二元结构的探索。研究城乡二元结构产生的原因、演进路径以及影响是为了更好地找出破解和改革城乡二元结构的策略和措施。对此，学者们进行了广泛而深入的探究，既有宏观层面的考虑，又有制度和政策层面的对策，但是，他们的研究存在较大的同构性。郑立新认为，要改善城乡二元结构，必须从体制机制人手着力推进农村各项事业改革。王岗峰等则从改革传统的户籍制度、建立统一的劳动力就业市场、完善农村社会保障制度等方面探讨了城乡二元结构体制的改革。厉以宁提出为彻底打破城乡二元体制，政府必须加强对农村的转移支付，在农村迅速建立和完善社会保障制度和教育保障制度。吴晓华指出，城乡二元结构战略性转换需要选择切实有效的一整套发展模式和发展政策，例如城乡统筹、城镇化、工业化、农村基础设施和农村基础教育、经济体制和政治体制改革等。
通过对“城乡二元结构”文献的进一步考察，笔者发现：
第一，对“城乡二元结构”的演进尤其是改革开放以后“城乡二元结构”得以缓解并进一步固化，学者们给予了充分的重视和极大的关注。这有别于2002年党的十六大报告提出“城乡二元结构”问题之前，学者对此问题的研究常和“三农”问题关联在一起的研究思路。而且学界对“城乡二元结构”演进的规律给予了归纳和总结，对演进阶段的划分也十分客观，研究成果颇为丰富。但需要提出的是：可能鉴于制度和政策文本的浩如烟海，难以从中系统地梳理出导致“城乡二元”分割的具体规定和政策文本，所以，对具体制度和政策文本的研究略显不足。
第二，“城乡二元结构”的形成、演变以至于固化为一种刚性的结构，与“排斥性的制度设计”和“倾斜性的政策实施”有密切的关联。也就是说，后者是生成前者的原因，是一种人为选择的过程。
第三，21世纪初，随着中央对“城乡二元结构”的重视并逐步加大了对“三农”的投资和扶持力度，“城乡二元结构”有一定的舒缓，但是，形成于半个多世纪的刚性结构要得到彻底的解决，也绝非一朝一夕之事。对此，本文从战略与策略的层面，试图为此问题的讨论提供一些理论思路。
三、城乡二元结构破解之战略
笔者认为，城乡二元结构形成已久。过去，我们对待此问题的态度是：以“发展”来促进问题的解决与差距的缩小，然而，按照这一思路，城乡二元结构不仅没有解决，反而有固化与扩大的趋势。因此，我们必须改变思路，把“包容性发展”理念引入我们的制度、政策设计中，在我们的诸多制度与政策设计理念上充分地体现“包容性”而非“排斥性”，并以这种“包容性的制度设计”理念来解构我们习惯了的“排斥性的政策规制”，以引导社会大众建立一种“强者包容弱者”、“城市包容乡村”的社会心态，对于城乡二元结构的破解不失为一种战略性理路。
“包容性增长”一词最早是由亚洲开发银行在2007年提出的，它是指不能只注重经济发展，要在保持经济适度增长的基础上更加重视社会弱势群体的利益分享和资源环境保护，实现经济增长、社会进步与人民生活改善全面协调的发展。国家主席胡锦涛一年中在两次国际公开场合阐述了对“包容性增长”的中国式理解，即让更多的人享受全球化成果、让弱势群体得到保护、在经济增长过程中保持平衡。胡锦涛主席的积极倡议，既是对我国经济增长模式的反思，又是向国际社会表明我国政府致力于“包容性增长”的态度和决心。
就城乡二元结构破解之道而言，“包容性增长”理念的提出恰逢其时。首先，相对于市民而言，农民（农民工）一直处于弱势群体的地位，农民的参与积极性和主体权利受到剥夺，需要增强农民的参与主体地位以及权利的公正分享。其次，工业是在对农业过度汲取的基础上发展起来的，是造成农业生产力水平低下、发展滞后的根本原因。当前，在工业获得快速发展、积累不断增多的情形下，需要通过工业反哺农业，实现工业和农业协调、健康发展。最后，“城市中国”和“农村中国”的巨大反差，需要国家和城市加大对农村的投入和支持，促进城市和农村统筹发展、一体化发展与和谐发展。而“包容性发展”的理念就要求工业反哺农业、城市支持农村、市民包容农民，其本质是农民或农民工在“参与”、“共享”中获得发展，以期进一步解决中国的“三农”问题。 第一，在参与中发展。包容性增长的核心是发展权的公平与平等，让社会成员拥有更公平、均衡的发展机会，即公平参与问题。机会平等是现代市场经济意义上公平正义的一项重要理念和准则，正如罗尔斯所言，“不管他们在社会体系中的最初地位是什么，亦不管他们生来属于什么样的收入阶层。在社会的所有部分，对每个具有相似动机和禀赋的人来说，都应当有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望，不应当受到他们的社会出身的影响”。只有当“农民”或“农民工”在社会政治活动、经济活动、文化活动以及社会建设等领域都具有参与的资格与权利的时候，他们才能获取相应的社会资源和实现其自身利益。
第二，在共享中发展。“收入差距的扩大，如果不加以有效控制，会影响社会的稳定与和谐，增大改革的阻力和难度，从而制约经济增长和社会发展，甚至危机国家的长治久安。”而在共享中发展是消除收入差距、推动我国和谐社会建设的一条有效途径。葛笑如在《包容性增长的正义品质》一文中将共享视为“包容性增长”的最终目标，并且从社会发展需要以及个人自尊需要两方面研究了“共享”的重要价值。农民作为改革开放和社会主义事业的建设者，是社会不断进步的助推力量，应该和其他主体一样取得经济发展带来的收益。与此同时，作为社会的一分子，应该能够分享经济利益以及由经济发展带来的社会福利和社会保障，这是其生存和发展的最起码的权利之一。
四、城乡二元结构破解之策略
以“包容性发展”来破解“城乡二元结构”的战略选择，可以分解出诸多具体的策略和对策，归纳起来，主要表现为转移型策略、吸纳型策略和解制型策略。
1.转移型策略
转移型策略是指中央与地方政府将资金和公共资源向农村倾斜、向落后山区与老少边穷地区倾斜、向农村贫困人口倾斜的支援性策略，让广大农村地区共享经济发展的成果。转移型策略主要表现在农村财政转移支付、帮扶援建、工业反哺农业等方面。
第一，农村财政转移支付。“中国长期存在的城乡二元制社会结构要求，以公共服务水平均等化为目标的财政转移支付制度，应当致力于改善城乡差别，缩小城乡分配两极分化这一根本目标。”税费改革尤其是国家取消农业税后，基层政府的财力减弱，财政收入更多依赖于国家的财政转移支付，所以，国家必须加大对农村财政转移支付的力度。为此，在原有财政转移间接支付的基础上，积极探索财政资金直接支付的方式，保证专款专用；借鉴发达国家经验，逐步摒弃基数法代之以“因素法”，确保农村特别是落后地区的农村可以获得更多的财政转移支付资金用于改善基本的生存条件和促进当地经济发展。
第二，帮扶援建。目前，我国已经形成了多样化的帮扶援建模式，其中，既有重大灾难时期的帮扶援建，如各地帮扶援建汶川灾区，又有常态化的对口帮扶援建，如上海对口帮扶云南；既考虑面上的支持，如北京对口帮扶青海，又注重线上的帮扶，如58所高校对口帮扶贵州47所高校；既有资金的支持，又有项目的援建；既考虑支持城镇建设，又特别重视对落后农村山区的帮扶，等等。结对帮扶、一对一帮扶、对口援建、干部联系点制度等帮扶模式成为当前我国富裕地区支持贫困地区、发达地区帮扶落后地区，缩小区域差别、城乡差别的重要推动力量。对此，理论与实务部门需要在总结经验的基础上，加强“帮扶援建”的制度建设，改“运动式帮扶”为“常态化帮扶”，并使帮扶主体在帮扶活动中能获得相应的道德或声誉上的收益，保证帮扶活动具有可持续性。
第三，工业反哺农业。工业反哺农业隐含三层意思：一是经济发展战略要由农业哺育工业转向工业反哺农业，把农业和农村经济放到国民经济整体格局中去考虑，进一步提升农业在国民经济中的地位，提高农业的综合生产能力；二是通过“大工业反哺农业”和“建工哺农”的方针，通过财政转移的方式加大对农业的投入，改变农业的弱势地位，支持农业的现代化发展；三是加快农业由传统农业向现代农业的转变，提高农业的综合生产能力。结合国内外的经验与实际，当前，我国工业对农业反哺，可以在政策支持、资金提供、技术扶持、人才支撑以及体制重构等几方面有所作为。
第四，完善农村社会保障体系。这是社会包容的有力体现，更是城市支持农村发展的重要着力点。长久以来，农民群体被排除在社会保障之外，农民处于物质贫困、能力贫困和权利贫困三重贫困交织的困境之中，发展的可能和机会极其有限。因而，积极完善农村社会保障体系，实现人人享有社会保障的目标是缩小城乡二元差距的重要途径。为此，应从社会保障权利的法定性、社会保障资金的筹措、加大贫困群体的保障力度等方面完善农村社会保障体系建设，促进农村社会保障水平的提高。
2.吸纳型策略
吸纳型策略是指农民尤其是农民工在城市化进程中逐步融入城市、转变农民身份、被城市社会认可接纳的一种城市政府的策略行为。据国家统计局公布的数据：2009年，全国农民工总量为2.3亿人，外出农民工数量为1.5亿人，其中，16～30岁的占61.6%。据此推算，2009年外出新生代农民工数量在8 900万左右，如果将8 445万就地转移农民工中的新生代群体考虑进来，我国现阶段新生代农民工总数约在1亿人左右。不同于传统农民工，新生代农民工在回不去、融不入的困境下依然选择坚守城市，他们一改过去“过客”的心理定向，期盼着在务工城市长期稳定生活。促进农民工融入城市，不仅是我国城市化进程中不得不面对的问题，也是缩小城乡差别、破除城乡二元结构的基本途径之一。这一策略行为体现了城市对农民工的社会包容。
让农民工更好地融入城市，要保证农民工在城市的各项权益，将劳动就业、公共卫生、住房保障、社会保障、计划生育、社区矫正、安置帮扶、法律援助、优抚救济、社会救助、子女教育等基本公共服务逐步向农民工覆盖，解除他们的后顾之忧，使他们能享受城市市民同等的权利。城市社区可将在本社区居住的农民工纳入就业与再就业服务系统，加强对农民工的培训，为农民工就业提供更多就业信息和就业岗位；当地政府积极帮助解决农民工随迁子女的入学教育问题，保障他们的教育机会公平；各社区积极吸纳常住农民工参与社区公共事务和公益事业的建设，保障他们的合法诉求；吸引农民工参与社区各种文体组织和文体活动，丰富他们的业余生活，加快他们的融入步伐；加强宣传和政策引导，消除城市居民对农民工的歧视，通过各类活动的举办参与营造一种和谐共生的情感包容关系；政府出台相关规定和办法保障农民工权利的落实，使有利于农民工的各项措施有法可依、有例可循。
3.解制型策略
解制，顾名思义，即解除制度约束和规范控制、放松规制。本文所讲解制是指，政府应逐步废除和改革导致城乡二元结构的一系列“排斥性制度”，建立有利于城市居民和农村居民公平的制度体系。当今，促进规则公平是推进包容性发展迫切需要解决的问题，只有规则公平才能给社会成员以真实的公平感，才能产生普遍的社会认同和信任，减少社会隔阂和冲突。如前所述，城乡二元结构产生的深层次原因是“排斥性的制度设计”和“公共资源配置的倾斜”，城乡二元结构一直没有得到有效解决的根本性原因也源于排斥性制度规范没有被废止或改变。包容性发展是对社会排斥的坚决摒弃，它体现了排斥性制度废除与公平性制度设计的双重要求。
因此，改革现行户籍制度无疑是废除排斥性制度规范的第一步，也是关键性的一步。公民的自由迁徙权本身就是公民的基本权利之一。同时，自由迁徙并不能否定公民所享有的国民待遇和福利，这是任何民主国家赋予公民的合法权利。户籍制度的设计在限制公民自由迁徙之余，同样剥夺了公民的国民待遇和福利。因此，推进户籍制度改革，完成二元户籍制度向一元户籍制度的过渡是必然过程。进行户籍制度改革，目前可考虑从两个方面着手：一是放宽农业户口进城落户的限制和条件，在大力发展小城镇吸纳农业户口的同时，积极稳妥地放宽中型、大型城市的落户条件和限制，打破以购买住房及其面积为唯一落户条件的局面，探索根据农民工工作期限长短、缴纳社会保险与否、职业稳定与否等，作为落户条件的多样化落户模式。二是实现社会保障、福利待遇与户籍相互分离，落实国民福利待遇的法定公民权利，而非国民福利待遇的公民身份依托。
此外，应进一步打破农民政治参与的限制性规定，提高农民参与国家重大政治会议的代表比例，完善农民的利益表达机制，畅通利益诉求渠道，保证他们的合法政治权利。与此同时，破除公共资源向城市倾斜的制度性规定，削弱城市对公共物品和公共服务的垄断，实现公共服务城乡均等化。
