【摘 要】本文首先阐述了土地储备制度的概念和功能，然后指出在多年运行中暴露出来的一些问题，最后对土地储备制度的不完善之处指出一些建议，具有一定的现实意义。 【关键词】土地储备；功能与影响；完善制度
1996年8月，我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心诞生。1997年8月，杭州土地储备制度开始启动。2001年4月3日《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》国务院15号文件，明确要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”。从此，全国各地纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开。
一、土地储备制度及其功能
土地储备最早起源于1986年的荷兰。到20世纪初期，瑞典也开展了土地储备工作，随后匈牙利、比利时、丹麦、芬兰、法国、英国、瑞士等欧洲国家实行了土地储备制度。此外加拿大、澳大利亚、波多黎各等国家也实行了这个制度。美国的纽约、夏威夷等部分地区也推行过类似于土地储备的制度。2007年11月19日，我国国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布了《土地储备管理办法》。土地储备制度是指政府依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划。具体可总结为一个“统一征用、统一收回、统一储备、统一开发、统一出让、统一管理”的“六统一”制度。在当前城市土地管理中，土地储备制度总的来说是有利于提高土地管理的效率和效益的，有如下功能：（1）保护耕地，促进土地资源的优化配置。通过土地储备中心对土地的收回、整理和出租、出售，对于保护耕地、占补平衡、用途管制的确保有帮助。（2）增加财政收入。在地价程持续上升趋势的背景下，土地储备中心收回、收购土地的成本，通常来说低于日后出让的金额。并且对土地储备中暂时闲置的土地实行短租，也能增加收益。因此，土地储备制度能够增加政府的财政收入，有利于城镇基础设施的改善和城镇化的推进。
二、土地储备制度的问题
（1）对房地产市场的影响。土地储备制度对于房地产市场的影响，一直存在争议。有的学者认为，政府通过土地储备对土地市场的供应量实施宏观调控，即在土地市场过热时投放土地，在土地价格被低估时收紧供应量。然而，笔者认为，就我国目前的土地市场而言，土地储备制度对地价的上涨实际上有推波助澜的作用。因为我国还处于社会主义发展初级阶段，市场经济环境和城镇化进程都还处于上升期，相应地，作为财富之母的土地，其价格也将长期处于上升期。国家建立土地储备制度固然有前文所述的好处，但是在土地需求远大于供应的经济发展阶段，政府不仅是土地的所有者，垄断了土地出让一级市场，还通过土地储备实质上参与了二级市场的一些行为。并且由于储备中心出让土地有一定收益，不可避免在收购过程中会对于今后出让价格高、升值空间大的土地积极性更高，而这些土地在储备中心放置几年之后再出让给开发商，实际上是挤压了开发商的利润空间。在市场经济中，很多开发商为了维持利润，都会把这一部分当做成本计入房价。因此，土地储备制度在一定程度上确实有推高房价之嫌。（2）财务风险。土地资产自身规模庞大，以土地作为对象的土地储备需要巨额资金的支持。目前各地筹资的主要渠道是银行贷款和财政拨款。财政拨款由于各种原因，金额十分有限，且审批程序繁琐，往往不能解燃眉之急。因此大部分资金还是来源于商业银行的贷款。银行贷款资金虽一般能及时到位，但利息压力太大。银行贷款期限与储备土地的运营周期存在期限结构的不合理，商业银行提供的贷款周期短，一般为半年到1年，最长不超过2年，或循环使用；而土地储备的运营周期长，一般为2年到5年，有的甚至更长，这更加大了使用债务融资而导致现金收益不足偿还债务的可能。
三、完善土地储备制度的一些建议
（1）《土地储备法》的立法。目前《土地储备管理办法》仅是由国务院下属部门就土地储备制定的专门性规范文件，法律地位不够高。而《土地管理法》是全国人民代表大会常务委员会通过的关于土地管理的基本法。因此建议先在《土地管理法》中增加关于土地储备的内容，下一步再将《土地储备法》提上立法日程，更严格地确保土地储备的公正、公平以及公益性。（2）编制土地储备规划，降低各方对地价上涨的预期。通过编制土地储备规划增加信息透明度，避免市场由于追逐徒弟的稀缺性而对地价过度上涨的预期，从而减少开发商囤地的冲动以及盲目竞价抬高地价的现象。（3）坚持“大规划，小宗地”的出让方式。在提高总体供应量的同时，也应该放置粗放式大规模出让。
参 考 文 献
[1]王春敏，王淑娟.土地储备制度：在发展中完善[J].中国房地产.2003（9）
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[3]吴次芳，谭永忠.我国城市土地储备的几个问题[J].城市管理.2002（5）
