一场中国城市化战略转型和城市新变局的序幕正在拉开。
“‘都市圈’并不是一个新概念了。”提起国家发改委2月发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，清华大学中国新型城镇化研究院院长助理、城市群与都市圈研究中心主任卢庆强有些感慨。
“吴（良镛）老爷子（两院院士、曾协助梁思成创建清华大学建筑系）1999年首提‘大北京’的概念，有20年了。2002年，南京市启动了第一个‘都市圈’战略。从学界的设想、前期规划、政府理念，到现在进入大众视野，凝聚共识真的需要一个漫长的过程。”卢庆强说。
在国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成看来：“之前国家发改委的规划，起的作用更多是认识、研究、讨论、尝试，随着对象尺度的逐渐缩小，都市圈战略已经很接近可操作的执行方案了。”肖金成曾深度参与过全国各类区域与城市规划及相关政策制定。
从“沿海—内陆”到“东、中、西部加东北”的大区域分类，从新型城镇化的理念形成到“19+2”城市群的确定，中央政府对国土开发和城市化的认知不断深入，在都市圈这个尺度落了地。“另一方面，城镇化也上升到党和政府的大局层面。”卢庆强说。
上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任陆铭认为，此时推出都市圈新战略，标志着中国城市化走到了新的阶段，由原有鼓励中小城市发展、抑制大城市规模的“平均主义”，到现在重视现代城市经济的规模与集聚效应的转变。
都市圈战略即将触发城市新变局，各类型城市在对新增长方式的探求中，愈加凸显出自觉性和自主性，此轮城市发展的态势，可能将奠定未来中国城市新格局。因此，理解都市圈的政策逻辑，会是把握“后城镇化”发展的一把钥匙。
在城镇化新阶段和城市新变局中，三个维度已经明晰可見：产业带动人的不断集聚与社会协调发展，城市运营及系统化水平，以及市场的统一与开放要求制度变革不断深入。
集聚的力量
中国现代城市的快速发展是改革开放四十年的重要成果，2017年中国常住人口城镇化率达到58.52%。城市的数量也显著增加，2017年末，全国城市近700个。
中国40年的城市化经验和全世界城市的发展史，都指向了城市的生长扩大来自于集聚的力量。人、资本、信息、技术等生产要素往城市流动，而且是往区域内的中心城市流动，形成要素的聚集，催生新的产业和主体，提高劳动生产率，城市在要素集聚的过程中生长壮大。
“就全世界人口迁移规律来说，人都是往大的中心城市、阳光地带聚集，地理位置优越的都市圈人口规模会越来越大，集聚效果会进一步增强。”卢庆强表示。
世界的经验也表明大都市圈的集聚效应，数据显示，日本东京都市圈，面积1.34万平方公里，人口3800万，占全国人口的28%；英国伦敦都市区，面积8400平方公里，人口1400万，占全国人口22%；法国巴黎都会区，面积1.7万平方公里，人口1200万，占全国人口18%。
与发达国家相比，中国的大都市及周边区域人口聚集度均不到3%，但已经形成世界上规模最多的大城市，其中100万至500万人口的大城市有105个，500万至1000万人口的特大城市有13个，1000万人口以上超大城市有6个。
由于中国城乡二元对立体制导致的公共服务巨大落差，区域内行政等级高的城市占有更好的学校与医院等公共服务、就业机会。因此，核心大城市在经济社会发展中的集聚作用更强，北京、上海、广州、深圳等超大城市40年来的发展正是要素集聚效应的充分体现。
陆铭对《财经》记者表示，国家过去的城镇化政策以抑制大城市发展、强调大中小城市均匀分布发展为政策出发点，带来一系列资源错配，牺牲现代经济的规模经济效应和集聚经济效应。此次国家发改委出台的都市圈政策，是在尊重城市集聚规律的前提下指导城镇化政策，尊重中心城市的集聚规律。
“后城镇化时代”到来
同时要看到，与世界其他主要经济体相比，中国城镇化率仍处于较低水平。据卢庆强介绍，从超过50%到超过70%，城市化会加速其进程，产业和人口进一步向大城市聚集，是世界城市化的普遍规律。
近来，几乎所有受访的城镇化专家都在向《财经》记者强调一个信号：中国城镇化发展正处在一个关键节点，“后50%”城镇化时代之门已经开启，区域经济社会发展思路正在发生巨大改变，各城市也将面对挑战和机遇。
有关区域空间规划政策，源于“十一五”规划纲要中提出的“主体功能区规划”，此前中央在城镇化顶层设计中更强调产业规划。
肖金成告诉《财经》记者，2003年，正值“十一五”规划前期研究阶段，国家发改委委托他当时所在的国土开发与地区经济研究所，就协调空间开发秩序和调整空间结构问题进行研究，后形成报告。
“在报告里，我们提出在‘十一五’的五年时间，编制空间规划，而且是编制全国性的空间规划和区域性的空间规划。”肖金成介绍，“与区域发展规划不同的是，我们选择的是控制性规划，即告诉哪些内容是不能发展的，其他都交给市场主体来自由发展。”
上述建议最终未被“十一五”规划纲要采纳，空间规划被替换为主体功能区规划。
同时，“十一五”期间，国务院专门发文，提出要编制区域规划，划出重点发展区和问题地区，由于问题地区多是省际交界区，跨省规划难度非常大，国家发改委难以协调，只有转至各个省，由省内执行。
2006年，国务院提出四个区域规划试点，第一个是京津冀都市圈，跨越北京天津河北三省市编制发展规划，肖金成指出，“实际上由于协调难度太大，京津冀都市圈规划最后‘胎死腹中’，整个‘十一五’期间都没出台。”
京津冀此后又提出了首都圈规划，但发展效果并不理想，据清华大学新型城镇化研究院对全国各个都市圈的评估报告，其中“首都都市圈”属于发展型都市圈，而长三角和珠三角则是成熟型都市圈，并已经形成都市连绵区。这份报告指出：北京市辐射带动能力更多地体现在全国尺度，圈内河北城市，总体发展质量与北京天津相比存在较大断层，即中心城市贡献度得分低。