对权力的监督问题是任何一个政权得以规范运作的必要条件，也是执政党应该高度关注的问题。随着我国改革开放和社会主义市场经济的进一步发展，国内经济成分、利益主体、社会组织、生活方式日益多元化，社会生活迫切需要强化对权力的监督和制约。而目前我国权力运作的规范化体系建设还没有完全建立起来，制度约束和法律规范都还不够完善，权力腐败的现象依然十分严重。因此，强化对权力运用的制约监督，是今天我们党和国家政权建设面临的一个重大而紧迫的课题。
一
权力是一种神秘的力量，人们可以利用权力，通过权力来实现一定的政治目标，但是公共权力由于其本身的属性，也具有发生腐败变质的可能与危险。英国著名历史学家约翰・阿克顿的名言似乎成了政治公理：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”因此，可以这么认为，通常情况下，公共权力必须要受到相应的制约和监督。
既然权力必须受到制约和监督，那么毫无疑问，执政党也必须受到制约和监督，否则就会脱离群众。权力有凌驾社会之上的可能，有被滥用的可能，这就是掌握权力的政党有可能腐败变质的根源所在。正是从这个意义上说，执政党必须接受把授予它权力的人们的监督。但长期以来，人们往往或多或少存在这样一种观念，即把权力的滥用和腐败仅仅看作剥削阶级及其统治的产物。在社会主义条件下，由于消灭了剥削制度，实行了共产党领导，也就根本没有必要走权力制约的道路来防止党和国家权力的滥用和腐败。其实这种看法只是一种误解，它既不符合马克思主义的原意，也不符合社会主义国家执政党建设的实际。因为防止权力滥用（在马克思的政治词典中有其他各种表达方式，如“异化”等），包括防止公共权力在社会主义者手中被滥用，是马克思十分关注的问题。在《法兰西内战》中总结巴黎公社经验时，马克思就曾对巴黎公社防止人民代表变成官僚的举措大加赞赏。马克思、恩格斯有一个根深蒂固的观念：公共权力由于大于个人权力，一旦失去控制就有可能成为凌驾于社会之上的力量。因此，在他们的设想中，不是把权力交到人民的代表手里就结束了，而且必须采取相应的措施解决权力异化的问题。马克思主义政党固然与资产阶级政党性质不同，但它也绝对不是一个超越时空的组织，它掌握权力的同时，就不能不受权力的影响。为此，在社会主义条件下，党和国家的权力也同样必须受到应有的监督和制约。社会主义国家历史发展的经验教训告诉我们，失去制约的权力不管其原来权力的性质如何，都会出大问题。一个典型的例子就是苏共。在苏共党内，权力失去制约导致的结果，在不同的时期以不同的特点反映出来：在前期，体现出来的主要是权力的过度集中，最后演变成个人专制，民众对共产党无论从感情上还是理性上都日益疏远；在后期，则主要是专断和可怕的腐败并行，并使得各种腐败现象在公有制和实行干部委任制的前提下大量发生，最终使人民对苏共彻底丧失了信心，从而导致苏共失去执政地位。其实，因腐败失去执政地位的政党远不止苏共。２０世纪８０―９０年代，一些长期执政的大党老党，如墨西哥革命制度党、印度国大党、印尼的专业集团、中国台湾地区的国民党等的垮台，究其原因，大都与腐败现象泛滥有关。１９９３年日本自民党失去政权，意大利天民党、社会党解体，其直接导火索都是执政党的腐败。
正由于权力会导致腐败、绝对的权力会导致绝对腐败已成为公理，所以对权力制约也就成了现代国家和政党的共同课题。但在不同的体制下，其做法应有不同。在资本主义的模式中，来自政党外部的约束往往起着决定性的作用，除了我们通常所说的三权分立、监督制衡的权力配置及建立于其上的体制外，少数党、在野党、反对党以及其他非政府组织的参与也起了重要的作用。这种既有来自政府也有来自民间的制约，使掌权者不能不对滥用权力有所顾忌。社会主义国家不能照搬资本主义多党制、三权分立那一套。因此，对执政党权力的约束，自然在更大程度上要靠自身。在这种情况下，执政党面临的任务便是双重的：即既要强化党内的约束机制，又要建立健全国家权力的监督制约机制。
关于在社会主义条件下建立强有力的执政党监督制约机制问题，列宁曾给予极大的关注和重视。十月革命前，布尔什维克没有设立专门的监察机关。取得政权后，苏维埃政府建立了行政监察机构，即国家监督人民委员会部，１９１９年改为工农检察院。从１９２０年起，俄共九大决定，设立党的监察委员会。此后又于１９２１年俄共十一大和１９２２年俄共十一大通过了相关决议和条例，赋予党的监察委员会以很高的地位和很大的职权。其采取的制度和措施的特点主要有：（１）党的各级监察委员会分别由党的各级代表大会和代表会议选举产生，由党内最有威望的同志担任，且不得兼任其他职务；（２）各级监督委员会必须与同级委员会平行，有同等的权力；（３）监察机关在组织上具有高度的独立性和独立地行使监察权等。此后列宁还就扩大中央监察委员会的权限，改组工农检察院等问题提出了进一步的建议。但斯大林成为党和国家领导人之后，并没有按照列宁的建议加强党和国家监督机构的建设，反而不断削弱党和国家监督机构的权力，加强权力的集中。如苏共十八大决定将党的监察委员会由原来的代表大会选举产生，改为由中央委员会选举产生，并由中央委员领导，成为中央委员会的一个下属机构。苏共十九大进一步缩小党的监察委员会的权力，规定其任务和权力只局限于检查党员遵守纪律的情况，处分违反党纪的党员，接受党纪处分的申请等。因而第一个社会主义国家苏联建立了一个不能对党和国家权力、特别是最高权力实行监督或无法实行监督的政治体制，结果造成社会主义民主和法制受到很大程度的破坏，并最终使党丧失了政权。
中国共产党历来非常重视对自身权力的监督。新中国成立后，中央就作出了关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定。１９５５年高饶事件后，全党进一步认识到加强专门监督机构的重要性，决定成立党的监察委员会，以利于更好地发挥监督机构的职能。但由于受到几千年来封建专制制度和当时国际上普遍存在的高度集中的社会主义模式的影响，加之建国后我们把搞政治运动作为对干部党员监督和解决党内问题的主要形式，专门监督机构的职权还比较有限。而从上世纪５０年代后期开始，党和国家的民主生活越来越不正常，以至于党和国家的监督机构到了无从发挥作用的地步。党的十一届三中全会以来，党中央高度重视、反复强调加强监督的问题。２０多年来，我们党在监督的理论和实践上都取得了重大进展。其主要表现在：首先全党对加强监督的重要性、紧迫性的认识大大提高；明确了监督的重点是各级党政领导机关和主要领导干部。在此基础上，我们加大了建章立制和制定法律法规的力度，重新建立、健全了党和国家的专门监督机构，使其地位不断得到提高，职权也逐步扩大。与此同时，还积极探索民主监督的新途径和新方式。但是，我们也必须清醒认识到，目前党和国家的监督制约机构作用的发挥还需要加强，所取得的成效还只是初步的。因此，强化对权力运用的制约监督仍是当今党和国家政权建设所面临的一个重大而又迫切的课题。
二
强化对权力运用的制约和监督。最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督。而要做到这一点，必须首先强化党内约束机制，改革现行的一些党政监督制约体制。比如，改革党的纪委监督体制，总的指导思想应当加大它的权力，提高它的地位，使其监督对任何党的领导人无一例外地都具有强大的威慑力和约束力。对此，有人曾提出以下三种建议：第一，按照列宁当年的思想，纪委不仅由同级党代会选举产生并对它负责，而且改受同级党委领导为同级党代会领导，如中纪委与中央委员会平行，对党的代表大会负责。前者的地位提高了、权力加大了，可以更好地行使监督权力。第二，纪委系统改为垂直领导，不再受同级党委领导，中纪委以下的各级纪委权力加大了，地位也提高了。现在我国银行、税务、工商管理等系统都实行垂直领导体制，效果很好。第三，中纪委以下的纪委实行下派一级的制度，受上级党委领导，这样的制度类似于国务院实行外派监事会制。（参见《２０世纪共产党执政的经验教训》，中共中央党校出版社，２００２年４月版，第３８３－３８４页。）以上三种办法，有不同的特点，但笔者认为，第一、第二种建议，现阶段实行难度较大，可先考虑选用第三种。值得鼓舞的是，目前党已着手并开始了这方面的改革，如实行上级纪委向各地派驻巡视组进行检查，采取必要手段加强对各级党政主要领导干部的监督等。随着改革的不断推进，党内监督制约机制必将逐步完善。
同时，加强对权力运用的监督和制约，除了强化党内约束机制外，还必须借鉴相关国家和地区的经验，建立统一的和强有力的监察机制，实行重点反贪。在经济全球化加速发展的今天，腐败已日益成为阻碍各国发展的严重威胁。打击贪污腐败，各国有各国的招数。新加坡实行的是一党独大的政治体制，但在发展经济的同时，政府仍始终保持廉洁高效，使之成为世界上为数不多的成功预防贪污腐败现象发生的国家之一。新加坡反腐倡廉的绝招，除了领导人力行倡廉和实行以俸养廉，建立严密的法规制度加强对公务员的管理外，重要的一点还在于他们建有权重高效的专门机构厉行反贪污。为了防止和惩处贪污受贿行为，新加坡制定了《防止贪污法案》。该法案规定：政府公务人员在公司、公众团体任职的，以任何形式行贿、受贿或容忍行贿、受贿，或利用职权诱使、袒护或损害委托人权益，收受、同意收受或企图获得报酬等，都属贪污行为，并为此制定了具体详细的和非常具有可操作性的处罚规定。为了实施这项法案，新加坡成立了反贪污调查局，该局直属总理公署领导，并直接对总理负责，法律赋予该机构的权力比国家和政府的任何部门都大，因为它既是行政机构，又是执法机关，可不通过司法机关直接处置违法乱纪的公职人员。此外，新加坡还将实行公积金制度作为管理国家公务人员的一个杀手锏。法律规定，如公务员贪污犯法，公积金便自动取消。因此，公务人员一般都不敢冒失去公积金的危险而违法贪污，尤其工作时间很长的公务员更不敢轻易违法。而在我国香港，上世纪６０年代以前贪污腐败现象曾十分严重，为了强化已有的《防止贪污条例》和《防止贿赂条例》，经过长期的商讨及对其他国家和地区的考察，于上世纪７０年代中期成立了其地位类似新加坡反贪局的专门机构―――香港廉政公署。而且法律还赋予廉政公署与新加坡反贪局相似的甚至更广泛的职权。由于廉政公署在防止和打击贪污方面效果特别明显和作用特别重大，它不仅受到了公众的信赖，而且在国际上也享有较高的声誉。我国目前的监督机构并不少，而且是相当全面的，但监督的效果尚不理想。自１９８６年我国重建行政监察机关以来，国务院虽先后制定和颁布了一系列行政监察法规，使行政监察走上了制度化、法律化的轨道，但在反腐败斗争中所发挥的地位和作用仍比较有限。而且按现行体制，监察机关属于行政机关序列，这样就因无权监督国家监察机关、审判机关和人大立法机关等的公职人员而形成了监督空白区。我国是在社会主义初级阶段实行对外开放和发展社会主义市场经济的，反腐败斗争必然是党和国家一项长期而艰巨的任务。为此，在防止和打击贪污腐败问题上，我们完全有必要借鉴其他国家与地区的先进经验，在理顺现有监督主体及其各种职能的基础上，建立统一的并有强大威慑力的专门机构来实施重点反贪，使贪污腐败现象得到有效遏制。
此外，加强对权力的监督和制约，还必须进一步加强国际间反腐合作。联合国第５５届大会制定并通过了《联合国打击国际有组织犯罪公约》，中国作为缔约国之一，还于２００３年参与起草并签署了《联合国反腐公约》。这标志着我国已开始了从封闭性反腐走向开放性反腐，从国内性反腐走向国际性反腐。作为世界上人口最多、特别是吸收外资最多的发展中国家，为了确保这些公约真正执行，还必须适应国际反腐机制建立的需要，进一步加强如下合作：严厉打击国际犯罪活动特别是毒品走私和洗黑钱；在国际金融和商业活动中严厉打击和制裁跨国贿赂；加强对腐败行为调整、起诉、引渡和情报信息国际交流；建立反腐败信息库和网站，包括专门的举报网站；必须保证政府采购招标程序透明，竞标过程不受贿赂干扰；对有腐败活动的国际公司的采购合同予以撤销等。
实施对权力的制约和监督，是一个古老的话题，又是当代政权建设和党的建设中一个非常现实和紧迫的问题。中国共产党在执政和改革开放的条件下，加强监督理论研究、强化监督制约机制，对于保证党和国家决策的正确，遏制和反对腐败，保持党同人民群众的密切联系，具有极为重要的意义，但从更深层意义上讲，权力监督的科学意义并不仅仅局限于防止权力的滥用或使用不当，同时也是政治体系的内在动力，一种激发力量，有效的权力监督机制对于改善政治管理，提高管理效能更具有特别重要的意义。近期，《党内监督条例》出台后，反响强烈，甚至有人直接将其称之为“反腐败条例”，这有一定道理。但是，如果把《党内监督条例》仅仅看做“反腐败条例”，显然过于狭隘。因为《条例》的根本目的是提高党的领导水平和执政水平。而达到这一目的要解决好两大历史性课题，其中之一是增强拒腐防变的能力。所以我们必须把加强党内监督和抓紧健全社会主义国家权力监督制约制度结合起来，进一步推动和发展我国的社会主义民主政治，从而推动政治文明建设。
