“三农”问题是我国经济社会发展的重点问题和难点问题，解决这一问题不仅与我国城镇化、工业化的进程息息相关，也是缩小城乡差距、实现社会公平正义的题中应有之义。大力发展农村金融作为解决“三农”问题的着力点，尽管这些年来取得了明显成效，但与建设社会主义新农村的要求相比仍存在较大差距。农村金融资源投入不足、金融服务效率不高、服务覆盖面不足的问题还未得到有效解决，农业农村农民对金融的需求没有得到充分满足。在客观承认商业性金融必须遵循市场规律、追求收益最大化的前提下，大力发展政策性金融是实现农村金融服务均等化的现实途径。
政策性金融支农的发展现状
作为我国现有的唯一一家农业政策性金融机构，中国农业发展银行是在党的十四大提出建立社会主义市场经济体制、深化金融体制改革、实现政策性金融与商业性金融的分离、加强对农业支持的背景下成立的。
农发行成立18年来，在支持粮棉油收购、促进农业和农村经济发展中发挥了不可替代的作用，成为支持社会主义新农村建设的重要力量，但由于历史原因，适合政策性银行特点的补偿、监管、考核和激励约束等制度安排严重缺失，制约了农发行的长期可持续发展，削弱了其在农村金融中骨干和支柱作用的发挥。
一是支农范围有限。自2004年以来，国家陆续批准农发行开办农业产业化龙头企业贷款、农业基础设施和农业综合开发贷款等新业务，农发行支农领域涉及农林牧副渔等各个行业，支持“三农”的作用更加显著，但农发行现有的业务种类仍远远不能满足新农村建设的需要。如种养业大户贷款、农村助学贷款、民族用品生产企业贴息贷款等业务，对政策性金融需求十分巨大。
二是资金来源渠道单一。目前农发行信贷资金来源的渠道主要有三个方面：央行再贷款、发行金融债券、企事业单位存款。农发行不吸收居民存款，而单位存款极其有限，在流动性趋紧的背景下，从市场筹集资金的难度加大。农发行在成立之初，国家规定的业务范围就包括“代理财政支农资金的拨付”，但从实际情况来看，除粮食风险基金外，其余各项财政支农资金都没有通过农发行代理拨付。目前我国中央级直接分配、管理农业财政资金的部门有1 0多个，客观存在管理层次多、资金链条长、行政运转费高等问题，在一定程度上削弱、递减了支农资金对农业的支持和保护作用。
三是历史遗留问题突出。农发行作为国有农业政策性银行，由于建行以来一直承办国家政策要求的农业政策性贷款，历史上累积了大量的政策性挂账贷款，对于国家已经明确消化政策的政策性挂账由于种种原因难以落实，大量的挂账不仅影响农发行信贷资产的质量，也影响了信贷资产的流动性。
四是财政税收扶持政策不配套。政策性银行由于资金来源渠道单一，成本较高，随着业务范围的拓展和筹资体系的市场化，资本金严重不足的问题日益突出。另外，目前国家对政策性银行没有实行减免税政策，税负较高，且没有税收返还补充资本金的机制。
五是外部激励约束机制不健全。国务院5 7次常务会议以后，农发行改革了业务经营指标考核体系，加大了经营绩效与财务资源分配挂钩的力度，调动了基层行的经营积极性。但由于涉及经营体制的激励约束机制尚不够健全，在外部缺乏“利润返还”等政策支持，造成在内部绩效挂钩比例低，经营成果与员工待遇联系不够紧密，对调动基层行积极性的作用还不够充分。
六是相关法律保障有待于完善。农发行成立1 8年来，国家仍然没有通过立法提供法律保障，农发行的法律地位、功能作用、经营目标、业务范围、管理方式、融资机制、补偿机制等不明确，尚未建立适合农业政策性银行的监管和考核评价办法，不利于农发行的依法经营，监管部门依法监管。此外，增加信贷支农投入也缺乏立法保障。
推进政策性金融支农的思路
推进政策性金融支农，需进一步明确农发行的定性定向问题，着力解决制约农发行可持续发展的体制机制因素。改革的目标，一是把农发行办成符合现代银行要求的，发展空间合理、治理结构科学、服务功能齐全、经营管理规范、内控机制健全、操作手段先进、具有可持续发展能力的农业政策性银行；二是金融支农功能显著增强，充分发挥在农村金融中的骨干和支柱作用，促进国家支农政策的落实。
第一，坚持政策性银行性质。无论从我国国情出发和政策性银行发展实践，还是借鉴国际经验，在今后一个相当长的时期内，我国仍需要农业政策性金融，农发行必须坚持政策性银行的性质。一要坚持国有独资；二要坚持以服务“三农”为宗旨；三要坚持按现代银行的体制机制运作，完善法人治理结构、经营机制和经营管理方式。
第二，明确职能定位。一是适应新农村建设需要，着眼于解决农村金融存在的突出矛盾和问题，凡是涉农业务，农发行都应该支持，应涵盖商业性金融和市场不愿意做或做不到的、商业性金融和市场愿意做但不能满足需求的业务。二是合理区分界定政策性业务和商业性业务，政策性业务范围不仅包括对国计民生有重大影响的农产品生产、收购、储备、调控业务，那些明显缺乏商业回报，难以进行市场化运作的低收益或无收益的基础性和公益性项目，也应界定为政策性业务，在做好政策性业务的基础上，积极发展商业性业务。两类业务相互促进，相互补充，实现农发行可持续发展。三是坚持政策性金融与商业性金融、合作金融及财政的相互配合与协调，形成支农合力。
第三，改进业务运作。根据政策性和商业性两类不同性质的业务，实行不同的运作方式。政策性业务是指由国家批准、有关部门交办、业务对象明确并事前确定补偿机制的业务。政策性业务主要包括，对国计民生有重大影响的农产品生产、收购和储备，收益低或无收益的基础性和公益性项目。政策性业务主要按政府指令运作，有条件的也可借鉴市场化方式运作。商业性业务是指农发行在业务范围内，自主经营、自负盈亏、自担风险的业务。商业性业务按市场化方式运作。
第四，健全法人治理结构。按现代银行要求，建立由董事会、监事会和高级管理层组成的法人治理结构。董事会是最高决策机构，行使对农发行改革发展中重大事项的决策、政策协调、高管人员任免提议和监督等职能，直接对国务院负责。 第五，实行倾斜的货币政策。在信贷计划管理上，将农发行信贷增量的指令性计划改为指导性计划。农业和农村是资金投入严重不足的领域，也是国家宏观调控重点加强的领域，农发行作为专门支农的政策性银行，资金完全用于支持农业和农村发展。将农发行信贷计划管理由指令性计划改为指导性计划，既可以将目前充足的流动性通过农发行投入农业和农村，缓解资金严重不足的矛盾，也符合国家宏观调控的政策要求和货币政策的取向。
在资金来源上，要建立长期稳定的资金筹措机制。中央银行对农发行再贷款的合理需求应予以支持。主要是因为粮棉油收购信贷资金供应关系到国家粮食安全、粮棉市场稳定和保护农民利益，资金投放集中、量大、季节性强，具有需求刚性和很强的政策性；扶贫等政策性贷款业务具有收益低、成本高、周期长、风险大的特点。依靠市场发债筹资，因宏观形势变化的不确定性较大，难以保证稳定的资金来源。
第六，进一步完善财税扶持政策。一是补充资本金。国家按照农发行业务发展需要，并以不低于商业银行的资本充足率，通过财政注资、税收返还、利润转增或发行次级债券等方式补充农发行资本金，比较适宜的方式是中央财政直接注资。政府注资一举多得，既可以增加农发行中长期信贷资金的来源，也可以降低资金营运成本，更有利于提高农发行的风险防控能力。二是允许农发行设立专项支农信贷基金，主要用于支持农业和农村的基础性、公益性设施建设等中长期信贷投入，可以由中央财政在预算中一次性安排，也可由中央银行提供无息或低息借款，也可以接受外国政府、国际组织及国内各界的捐赠。三是实行优惠的税收政策，应减免农发行的营业税和所得税，用于充实资本金，并允许在税前增提呆账准备金。
第七，完善外部监管和考核评价机制。目前，我国尚未建立专门适用于政策性银行的监管和考核评价体系，缺少外部激励约束机制。解决这个问题，是必要而紧迫的。对政策性银行的监管和考评，应主要围绕促进政府支农政策目标的实现、信贷资产安全、国有资产保值增值、银行经营业绩等方面，建立有别于商业银行的监管模式和考评体系。通过完善外部监管和考评，建立有效的正向外部激励约束机制，进一步推动政策性银行内部改革不断深入，充分调动其加快有效发展、抓好经营管理的积极性。
第八，制定管理条例。明确规定农发行的性质、宗旨、业务范围、经营机制、管理体制、外部监管、扶持政策等，确保农发行依法合规经营，监管部门依法监管。制定条例可以规范农发行的经营行为，使农发行依法经营；可以为外部监管提供依据，使监管部门依法监管；可以为协调农发行与政府有关部门的关系制定规范；可以为国家对政策性银行立法提供实践基础。我国政策性金融机构经过十几年的发展，有许多经验教训可以总结，制定《中国农业发展银行管理条例》的时机已经成熟。
