摘要：中国行政问责制度的实践起于2003年5月12日的《公共卫生突发条例》，在此条例中第一次明确了各级领导在处理"非典"事件中的具体责任与义务。九年间，行政问责发生了由突发性事件向长效性机制的关键转变。但随着众多曾经的落马官员一个个官复原职，行政问责制的发展也进入了深水区。当下，只有改革行政问责制度使之更加切合中国发展的实际，才能使问责制发挥功效，深化政治体制改革。
关键词：行政问责 政府权力 政治体制改革
一.我国行政问责的必要性
（一）实现行政问责的法律必要性
责任行政原则作为行政法的实体性基本原则体现了行政法的根本价值。作为指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、执法、司法、救济的各个环节中。行政问责的实现体现了行政法的精神，是行政法中不可或缺的一部分。同时从宪法角度讲，对政府进行行政问责制体现了法律面前人人平等的精神，将政府置于法律的监督之下使得政府依法规范自身行为，有助于我国实现依法治国。
（二）实现行政问责的政治必要性
当代社会已由臣民社会，人民社会转化为公民社会。在臣民社会中官员需要向君主负责，而在公民社会，按照民主法治精神官员应向公民负责。在公民社会中人们将自己行使国家事务与社会公共事务管理的权力以法定形式委托给政府。所以官员要对公民负责。政府的责任始终是最大限度地实现公众意愿，满足大众需要，维护公共利益。公民在行政中处于相对的弱势，只有对行政主体实施问责才会更好的保障法治与宪政。实现行政问责是我国转向公民社会迈出的重要一步。
（三）实现行政问责的现实必要性
从20世纪80年代起，为了解决传统官僚体制低效的内部问题，世界各国政府纷纷进行政府治理变革运动，在全球范围内掀起了行政改革的浪潮。各国对政府管理理念、管理体制、组织结构、管理方式等多个方面进行变革，行政问责制应运而生。处于社会转型时期的我国政府，要实现社会主义市场经济及建设政治文明的双重目标，不仅需要优化管理结构，提高管理水平，促进社会主义市场经济更快更好地发展，更需要接受来自公众和社会的审视与监督，以保证其决策的科学合理。行政问责制的启动和推广是中国政府在新的时代形势下，完善政府管理体制和方式、探索行政管理的新方法和新模式、提高政府管理效能的必然抉择。
二.我国行政问责制的历史渊源
我国自古以来便是官僚制度极其完备的国家，西方的文官制度大多借鉴了中国古代官僚制度。战国时，职掌文献史籍的御史就已有明显的监察职能。秦代开始形成制度，之后便成为历代的一项重要政治制度。君主们通常在中央设立御史台作为主要监察机构，设御史大夫作为皇帝的机密要员与监察大使；地方也设如刺史等职，将地方分区监察。这些都为监察百官、加强皇权做出过巨大贡献。但那时的监察制完全是为君主专制服务的，根本无政府责任一说，所以虽然监察完备却无问责概念。这项悠久的制度在民国时期又融合进了西方政治思想。北洋时期，设立评政院与审计院分别直隶于大总统行使监察职权。南京国民政府基于孙中山的"五权"说，更加重视监察认为其具有独立性与唯一性，使监察机关独立于行政、立法、司法系统之外，且只有监察机关才能行使对公务员的纠举、弹勃和对国家财用的审计权。对官员的监察重视程度可见一斑。此时的问责制度开始有了雏形，对公务员的责任及其监督有明显的规定，并对财政审计有一定的规定。但由于战乱及政治的过渡性，这一时期清朝遗老大多占据政府要职，这些政治制度只能成为设想缺乏可操作性。新中国成立以后，起初，干部惩戒制延续了新民主主义革命时期的做法，形成相关法规。但随着1958年反右工作扩大化，干部惩戒工作遭到严重破坏。直至1981年，国家人事局才出台《国家行政机关工作人员职级奖惩暂行办法》对于混乱时期的干部工作做出了总结。这是对国家干部问责的一个初步试验，但很快随着市场经济的发展，政府行政的要求越来越高，原来的办法已不适用。党政机关中美名曰集体负责却又无人负责的现象越来越严重，一项工作布置后，谁来负责？是否落实？这一切都因为大家抱着"有难同当"的心态，造成无人问津一团混乱的状态。终于随着非典危机的爆发，我国才真正重启了始终未能制度化的行政问责制。2003年中央出台《突发公共卫生事件应急条例》，此后2004年国务院出台《全面推进依法行政纲要》，中央也出台《党政领导干部辞职暂行规定》等规定。与此同时，各地方也纷纷出台行政首长负责制的政策，一时间收到很好的效果。但从问责制运行到现在一些困惑也始终伴随着其发展。
三.中国式行政问责的问题与解决
（一）行政问责主体：
问责主体是指由谁负责，是指在行政问责过程中，组织协调领导决策作用的组织。分为同体问责、异体问责和双重问责。同体问责，即内部问责就是指行政机关内部的问责。异体问责也称外部问责是指行政系统外部的组织和公众，在我国主要有人大、司法机关、政协、民主党派、媒体、公众等。所谓双重问责则是内部外部的结合。当前我国大部分问责法规规定的是同体问责制，通过行政领导、内设机关或上下级层级关系实现问责。如2004年的《天津市人民政府行政问责制试行办法》就提出："对于官员问责，由市长、副市长带领的市长办公室委员会负责。"只有少数地方采用异体问责：如重庆市在04年《重庆市政府部门行政首长问责制暂行办法中》具体规定了公民法人，媒体，人大等外部机关的问责程序。
整体上看，这种重视内部问责的方式，势必会带来许多弊端。内部问责方便了对于低级公务人员的问责，却使高官的责任缺失难以显露。现实中高官的问责更应是问责的重点，权与责相对，权越大决策的分量越大责任越重。对于基层公务员来说，要负的只有执行的责任，而对于高官则要做好决策。因此，只重视内部问责会导致高官做决策拍脑袋不计后果。另外，上下级的监督方式也很可能导致官官相护，恶劣的将会导致地方性抱团行政问责失效。
其次，我不认为问责是一种自律性质的制度，问责是监察的一种。在现代公民社会就是让官员受到来自以公众为主体的多方面监督。既然政府是受人民所托建立的，就应当接受人民的监督。人大作为人民行使基本权利的机构，应当发挥其为民做主的重要作用，代表人民监督政府。我国《宪法》第3条、第128条明确规定由人大产生的行政机关、审判机关、检察机关要对人大"负责"。因此人大应当是行政问责的主体，从而取代以政府内部问责为基础的问责制。媒体作为第四权在行政问责制也应进一步发展，媒体应保持中立性与独立性及时揭露腐败，时时监督。公民是最本源的问责异体，无论是媒体还是人大的权力都是由其派生，恢复公民对于政府公务人员的监督才能真正体现现代政府的意义所在。因此异体问责应当比同体更加有效也更能凸显现代政府的性质。 （二）行政问责客体
行政问责客体又称问责对象，是指在行政问责中最终承担责任的单位和个人。我国主要实行行政首长负责制，关于问责客体的限定也存在一些缺陷，首先出了问题我们不能盲目的进行首长问责。到底出了什么问题该追到哪一级的责任没有明确规定，每一次问责事件的出现就仿佛一次即兴表演。
其次，我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确。在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况。这种状况直接导致了在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。要想问责有效，首先就应当明确是谁的责任、负什么责任。搞清当下政府的职责所在才是问题的关键。
（三）行政问责范围
行政问责的范围即行政问责的情形，是指在何种情况下对哪些事情进行问责。最早我国的行政问责制起于"非典"这样的重大突发性事件，如今我们正在将其由突发性转为长效性。
首先，长效性的建立应当具备统一的问责制度，现在我国行政问责的范围存在一定的不确定性，不可预测性，问责弹性大，随意性强。各地方都有自己不同的办法条例。许多城市如南昌市将"办事效率低下，服务质量差，工作态度生硬"之类的都写入行政首长问责制暂行条例中。这些标准都过于抽象，没有评判标准属于公说公有理婆说婆有理类的标准，到头来只能是一句空话。对此国家应当出台统一标准，对行政问责范围进行具体的严格的划定，不应当"泛化"。
其次，一些地方在处理行政问责时不能明确何为行政问责，无论什么事都要行政问责，比如某副局长在开会时睡着，上级领导也要对其进行行政问责将其停职。问责分为行政问责、道德问责、法律问责、政治问责等，许多官员没有掌握行政问责的范围造成行政问责的滥用。
最后，当前的行政问责主要还停留在重大事故上，如比较有名的SARS事件、山西黑砖窑事件、哈尔滨停水事件、华南虎事件等。或是一些言论不适宜的官员也因为巨大的舆论压力而停职。这些事件中行政问责在很大程度上是为了平息民愤，而不是重在惩罚责任官员。目前是否启动行政问责基本上是体制中的"内部问题"，问责缺少基本的透明度，民众对此基本上没有发言权。这样的行政问责不可能产生预防性效应，对于整肃公务员队伍的风纪功效不可能显著。现在我们应当将这种制度真正变为民主制的产物，真正加强官员的行政效率。有些官员为了防止出现事故被问责，就采取不作为方式，这种不作为有时比事故更要可怕。为了防止此类现象出现，行政问责制应在常态下多方面考察官员，如作为情况、渎职情况、决策失误等，综合各方表现对一个官员进行问责。
（四）行政问责后果：
行政问责的后果是指主体承担相应责任。目前我国对于官员引咎辞职后缺乏进一步处理。停职不是目的，目的是追责，要变"以权问责"为"以法问责"。既然是依法治国一切问题都应有法律来解决，而非摘了乌纱帽就能解决。
此外，有学者称我国官员被停职后的复出率高达100%，停职如同带薪休假。三鹿奶粉事件中国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，复出后升任安徽省出入境检验检疫局局长、党组书记。再如瓮安事件中被撤销一切党政职务的原县委书记王勤，在悄悄复出之后调任黔南州财政局副局长。还有黑砖窑事件中被处分的山西洪洞县原副县长王振俊……其实不是说官员犯了错误就应当一棒子打死，而是官员的复出应当有机制，什么人可以复出、复出的原因。现在我国除了复出时间上有规定外，其余都没有硬性指标。应尽快补全这些机制，同时这些机制应当具有透明性，让百姓知晓，不能让问责制成为官员的一块遮羞布，让百姓对问责失去信任。
四结论
行政问责制体现了行政法学的基本原则，同时也体现着宪政社会的建设程度，体现着中国迈向民主法治的进程。合理的运用行政问责制在我国有着重大意义。随着一轮又一轮问责风暴的展开，暴露出的一些中国式的问题还急需解决。作为本世纪初才步入正规的行政问责制，对于当下政治转型具有重大意义。当下我们应当扩大问责的范围，进一步向长效性转化，对于未来我们还有很长的路要走。
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作者简介：张嘉艺，1992年6月生，汉，辽宁大连人，武汉大学政治与公共管理学院政治学系2010级本科生。
