摘要：水既是自然资源，又是环境要素，具有双重属性。水资源保护与水污染防治既有区别又有联系，既有衔接又有冲突。文章结合最严格水资源管理制度的实行，分析了水资源保护的主要内容和相关管理体制，对水资源保护与水污染防治法律制度在协调性方面存在的问题进行了较为全面的研究，探讨了其主要原因，在此基础上提出了加强制度协调与衔接的对策建议。
关键词：水资源保护；水污染防治；法律制度的协调；自然资源；环境要素
中图分类号：D922.66 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2012）06?0089?05
水是生命之源、生产之要、生态之基。2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（以下简称中央1号文件）明确提出实行最严格水资源管理制度，水资源保护作为其核心内容之一，使命光荣、任务艰巨。水的特殊属性，决定了水资源保护与水污染防治工作特别是在制度层面，既有区别又有联系，既有衔接又有冲突。但是目前针对两者之间相互关系的理论研究比较薄弱。在全面梳理、比较的基础上，加强对水资源保护与水污染防治法律制度协调性的探讨，无论是对全面落实最严格水资源管理制度，还是对切实加强水环境保护工作，都有着十分重要的理论意义和迫切的现实意义。
一、概述
（一） 有关背景
淡水资源短缺是我国的基本国情之一，据水利部统计，我国人均水资源量仅为世界平均水平的28%。目前，全国年平均缺水约400亿立方米，2/3的城市不同程度缺水，1/6的城市严重缺水，地下水超采区面积达19万平方公里，水功能区达标率仅42%。[1]要确保水资源可持续利用，必须加强水资源管理，促进全社会科学用水、合理用水、节约用水。
针对水资源面临的严峻形势，中央1号文件明确提出实行最严格的水资源管理制度，确立用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”，建立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污以及水
资源管理责任和考核等四项制度。为全面贯彻中央关于水资源管理的战略决策，国务院于2012年1月发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发[2012]3号，以下简称国发3号文件），对实行最严格水资源管理制度工作进行全面部署和具体安排，明确提出了实行最严格水资源管理制度的指导思想、基本原则、目标任务、管理措施和保障措施。[2]
（二） 水资源保护工作的主要内容
《环境保护法》第七条第四款规定，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。按照《水法》和国务院办公厅印发的《水利部主要职责内设机构和人员编制规定》（以下简称水利部“三定”），水利部负责水资源保护工作，组织编制水资源保护规划，组织拟订重要江河湖泊的水功能区划并监督实施，核定水域纳污能力，提出限制排污总量意见，指导饮用水水源保护和入河排污口设置工作，对江河湖库和地下水的水质实施监测，发布水文水资源信息和国家水资源公报等。
中央1号文件和国发3号文件进一步要求，建立水功能区限制纳污制度，确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。对排污量已超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口。建立水功能区水质达标评价体系，完善监测预警监督管理制度。推进水生态系统保护与修复，建立水生态补偿机制。建立水资源管理责任和考核制度，由水行政主管部门会同有关部门，对各地区水资源开发利用、节约保护主要指标的落实情况进行考核。
（三） 管理体制分析
行政层面的水资源保护是水资源管理的重要内容。关于水资源管理工作体制，《水法》规定，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作（第十二条）。国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作（第十三条）。
关于水污染防治工作体制，《水污染防治法》规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理（第八条）。
综合以上法律规定可以得出：水资源管理与水污染防治工作实行的都是统一管理体制，其中水行政主管部门是水资源统一监督管理部门，环境保护主管部门是水污染防治的统一监督管理部门。但是两个部门又各有交集，即水行政主管部门负责对水资源的保护实施监督管理，同时协同环境保护行政主管部门对水污染防治实施监督管理；而环境保护主管部门按照职责分工，也负责水资源保护的有关工作。
二、现行法律制度协调性分析
全面梳理、分析现行法律法规、“三定”规定以及中央有关文件的规定和要求，不难得出以下结论：在水资源保护和水污染防治领域，管理体制是明确的，制度安排是全面的，职责分工总体上是清楚的。但由于诸多原因，在实践工作中一定程度上仍暴露出部门职责重叠、边界模糊，法律制度之间缺少协调与衔接等问题，个别规定甚至不相一致，不利于相关政府部门科学、高效履行职责，同时也变相增加了行政成本。归纳起来，主要表现在以下几个方面：
（一） 水资源保护规划
《水污染防治法》第十五条规定：防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。而《水法》第十四条也规定：开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。水利部“三定”规定了水利部拟定水资源保护规划，《水法》第十四条、第十七条对此进一步予以明确，水资源保护规划作为水利专业规划，由水行政主管部门编制，征求其他有关部门意见后，报本级人民政府批准。
以上两部法律对水资源保护规划和水污染防治规划的定位、编制主体、报批程序等都予以明确规定。在实践中重点流域水污染防治规划已伴随若干个“五年计划”编制多轮，全国及重点流域水资源保护规划也早已编制实施，目前已启动第二轮修编，可以说， 各部门已经履行法律和“三定”规定的职责，但是也应看到，由于法律对水资源保护规划和水污染防治规划的主要内容和相互关系并没有明确界定，以上两个规划概念相近，内容上很难截然分开，相互之间又缺乏有效衔接，容易导致各自为阵，在规划的实施效果上有待进一步提高。规划是龙头，规划要先行，如何实现这两个由不同部门主导的规划之间做到不重不漏、相互协调，需要尽快在立法上作出响应。 （二） 水质监测与信息发布
《水污染防治法》第二十五条规定：国家建立水环境质量监测和水污染物排放监测制度。国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，会同国务院水行政等部门组织监测网络。而《水法》第三十二条规定了水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，第十六条规定加强对水资源的动态监测，2007年出台的《水文条例》亦明确水文监测包括水质监测。两部门在开展水质监测方面都有明确依据，而监测工作本身又没有排他性，因此，从立法的角度看水质监测的规定还是比较完善的，关键在于实践中水利、环保等多部门都在开展监测工作，由于缺乏统一规划布局，一定程度上造成了在总体监测能力不足的同时存在重复建设现象，以及监测数据共享比较困难等问题。
在信息发布方面，长期以来，水利部门一直发布包括水量和水质的水资源信息，但是现行法律法规中没有水利部门在水质信息发布方面的具体职责规定。而《水污染防治法》在法律层面确立了水环境状况信息由环保部门统一发布的制度，两部门“三定”规定中也都明确环境保护部门发布水环境信息，对信息的准确性、及时性负责，而水利部发布水文水资源信息中涉及水环境质量的内容，应与环境保护部协商一致。从理论上分析，由环保部门统一发布水环境状况信息的规定，在规范信息发布、避免数据打架等方面确有积极作用，但由此也造成从事污染源监控的部门同时又负责水体监测与信息发布，即所谓的既当运动员又当裁判员的局面，监测数据的科学性、公正性有时难免受到干扰。近年来，社会上对此也存在质疑，如媒体经常报道的公众反映对环境污染的直觉感受与环保部门的监测数据出入较大，与这种体制不无关系。
（三） 入河排污口监督管理
依法对入河排污口实施监督管理，是保护水资源，改善水环境，促进水资源可持续利用的重要手段。《水法》第三十四条规定：在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。
《水污染防治法》全面推行排污许可制度，进一步规范了排污口设置，并结合新《水法》的有关规定，对水行政主管部门的职责进行了明确。《水污染防治法》第十七条规定：建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意。第二十二条规定：向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口；在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。可以说，在加强两部法律之间的衔接方面，《水污染防治法》的规定是比较成功的。
但是，在实践中也暴露出新的问题，入河排污口设置同意和环境影响评价文件审批是两项独立的审批制度，从《水法》规定的本意和实际工作流程来分析，以上两项审批存在先后关系，并且可以推导出前者为后者的前置条件。但在实际工作中，由于法律中并没有明确规定，从而导致入河排污口设置同意与环境影响评价审批脱节，未经水行政主管部门同意，环境保护行政主管部门即批准向水体排污的建设项目环境影响评价文件的情况较为普遍。
（四） 饮用水水源保护
《水法》第三十三条规定：国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。第三十四条规定：禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。为了确保城乡居民的饮用水安全，2008年新《水污染防治法》进一步加强了饮用水水源保护，并参照了《水法》的有关表述，将旧法中的生活饮用水地表水源保护区制度修改为饮用水水源保护区制度，严格了有关要求，明确了饮用水水源保护区划定机关和争议解决机制。
然而，根据《水法》第三十三条的规定，饮用水水源保护除水质保护外还有水量保护的有关要求，从部门职责定位来看，水行政主管部门和流域管理机构有责任有义务采取各种工程措施和非工程措施，有效保护饮用水水源，确保饮用水安全。但是，除了规定在饮用水水源保护区划定存在争议的情况下，水行政主管部门和流域管理机构应配合有关部门提出划定方案外，《水法》和《水污染防治法》都没有规定水行政主管部门在饮用水水源保护方面的具体管理工作职责，立法中存在空白点。
而从部门职责分工来看，水利部“三定”规定赋予其“指导饮用水水源保护工作”，环境保护部“三定”规定赋予其“会同有关部门监督管理饮用水水源地环境保护工作”，两者之间概念相似，在内容上又没有明确界定，实际工作中难以区分。目前相关部门也都在据此开展饮用水水源保护的立法前期工作，这就需要国务院法制工作部门进一步统筹协调，避免立法资源浪费和重走关门立法的老路。
（五） 限制排污总量意见
《水法》第三十二条规定，县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。然而，法律并未明确限制排污总量意见的法律定位，《水污染防治法》 只是在第十五条规定，经批准的水污染防治规划是防治水污染的基本依据。为此，中央一号文件明确，各级政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据。
目前，相关部门在此问题上认识尚未完全统一，实际工作中限制排污总量意见还未作为污染物总量控制的依据和水污染防治规划的控制目标，造成水功能区限制纳污红线管理与水污染防治规划之间的不衔接，限制排污总量意见难以落实，不利于最严格水资源管理制度的落实和流域水质的改善。
（六） 责任和考核制度
中央1号文件提出要建立水资源管理责任和考核制度，国发3号文件进一步明确，要将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。国务院对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，水利部会同有关部门具体组织实施，考核结果交由干部主管部门，作为地方人民政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据。而《水污染防治法》也有类似规定，其第五条提出，国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。 综合以上规定分析，水资源保护主要指标落实情况和水环境保护目标完成情况都作为对地方政府及相关领导干部考核评价的重要依据，但是这些指标在同一行政区域都是针对水体，因此有必要加强指标之间的协调甚至统一，否则考核评价工作很难落实，客观上也难以树立起制度的权威。
（七） 其他
除了上述法律法制需要加强协调与衔接外，对流域水资源保护的管理体制问题也很有必要深入研究。严格来说，管理体制与职责分工、法律制度是两码事，但却是有效履行职责，全面实施制度的保障与支撑。在水资源保护与水污染防治领域尤其是在流域层面，管理体制是个核心问题，扮演着不可替代的角色。
上个世纪80年代，随着生态环境不断恶化，水资源保护需求日益迫切，我国七大流域相继成立了水资源保护局。考虑到水资源保护工作与水污染防治工作密不可分，为了加强全国重要水系管理工作，实现水量水质并重，1983年建设部和水电部下发《关于对流域水源保护机构实行双重领导的决定》（[83]城环字第279号文），规定了流域水资源保护机构在宣传、规划、监督、管理、监测和科研等方面的六项任务。1991年3月水利部、国家环保局共同下发了《关于改变各流域水资源保护局名称的通知》（水人劳[1991]18号文），将其名称确定为水利部、国家环保局XX流域水资源保护局。
流域水资源保护局的两部委“双重领导”管理体制，随着形势的发展变化，目前处于不太明确的状态。从机构序列看，2002年中央机构编制委员会办公室批复的流域机构“三定”规定，将流域水资源保护局列为流域机构管理的单列机构。在实践工作中，由于没有新的授权，随着国务院环境保护行政主管部门名称的不断调整，各流域水资源保护局的牌子和印章，已经不再冠水利部、国家环保局两部委字号；但是作为两部委正式发文明确并运行多年的管理体制，在没有双方书面通知的情况下，也很难简单推定为终止。
三、主要原因分析及对策建议
（一） 主要原因分析
如上文所述，在水资源保护和水污染防治领域，确实存在一些制度、职责方面不够协调、难以衔接甚至相互矛盾的问题。究其原因，扣除执行层面的因素外，有以下几点值得考虑：
1. 水的客观属性
水既是自然资源，又是环境要素，具有双重属性。由于我国水资源管理与水环境管理由不同部门实施统一管理，水利部门从资源管理的角度（可视为河流代言人）进行水质和水生态保护等，环保部门从环境的角度对污染水质、破坏生态的各种行为加以控制，都是责无旁贷的工作。在这种情况下，不可避免存在一个水体两套管理目标和管理体系的情况，在一定程度上容易引发管理和执行中的不协调和不衔接。
2. 法律法规冲突因素
从我国现行立法体系来看，既有中央立法又有地方立法，既有权力机关立法又有行政机关立法，既有政府立法又有部门立法。各种法律规范如果存在冲突，由此带来的直接后果是政府部门行使法定职权时依法打架，加之在立法过程中一般是“宜粗不宜细”，以及有些制度本身就是不断磨合、妥协的产物，致使部门在具体行使职权时难以准确判断、把握本部门的权限、责任范围，这成为部门职责冲突的重要原因。
3. 行政管理体制因素
由于现阶段行政管理体制改革与经济社会发展的客观要求还不够适应，诸多的体制性障碍难以在短时期内消除。虽然历经多次政府机构改革，但是政府部门的机构设置模式仍未成熟和成型，与之相关联的是政府部门的职责配置需要不断调整和规范，这也是职权划分不清晰、部门推诿扯皮、制度执行不力等问题的重要诱因。[3]此外，部门间协调配合机制也有待进一步培育、完善。
（二） 对策建议
1. 加快制定或修改相关法律法规
在《水污染防治法》和《水法》的修订以及有关配套法规的制订中，对其中的重复性规定进行整理、归并；对授权不明确的部分或缺少衔接的内容，加以明确。如明确各级政府将限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据；明确水污染防治规划、水资源保护规划的主要内容及相互之间的衔接性要求；为进一步提高入河排污口设置同意制度的执行率，并尽可能与排污许可及环境影响评价文件审批协调一致，可考虑将入河排污口设置同意明确为环境影响评价文件审批的前置条件；在饮用水水源保护方面，增加水量和水生态保护的内容，并进一步明确相关部门职责，等等。
2. 及时调整部门职责分工
行政组织法是明确行政机关行政职权与运行方式，解决部门职责冲突的基本法律依据。近年来，中央机构编制委员会办公室启动了部门组织条例立法试点工作。部门组织条例立法是深入贯彻党的十七届二中全会精神，进一步健全组织法制的重要举措，部门的主要职责、运行机制以及部门间职责分工都是组织条例的重要内容，环境保护部、水利部已先后被列入试点单位。此外，2013年将面临国务院换届，按照一般规律将要开展部门“三定”修订工作。因此，水资源保护与水污染防治领域的一些具体职责划分，可以纳入以上工作统筹研究解决。
此外，考虑到组织条例要履行相关立法程序，为期较长、不确定因素多；而部门“三定”的修订是伴随着政府机构改革开展的，具有明显的时限性特点和要求，因此，对于个别亟待厘清的职责问题，可以及时申请机构编制主管部门进行协调、仲裁。近年来，中央机构编制委员会办公室相继发文明确了清洁生产、职业卫生监管、节约用水等工作领域的部门职责分工。为了进一步规范部门职责分工协调，理顺部门职责关系，中央机构编制委员会还于2011年专门印发了《中央和国家机关部门职责分工协调办法》，重点明确了协调的原则、适用范围、权限、部门协商以及机构编制部门协调裁决等事项，规范了职责分工协调的具体程序。要充分利用好这一制度和平台，及时化解水资源保护与水污染防治领域的部门职责分工争议，合理界定部门职责。
3. 推动建立部际协商机制
除了通过修订完善法律法规和申请有权机关（包括政府、人大、机构编制管理机关等）协调、裁决外，部门之间的职责交叉、冲突等，尤其对于那些比较特殊，无论是立法还是“三定”都难以彻底划分清楚的事项，更多的是需要部门之间主动协商解决。国务院办公厅印发的水利部和环境保护部“三定”规定中对此也明确要求，两部门要进一步加强协调与配合，建立部际协商机制，定期通报水资源保护与水污染防治有关情况，协商解决有关重大问题。 近年来，两部门的协调、配合力度明显加大，先后联合起草了《太湖流域管理条例》，联合向国务院报批了《太湖流域水功能区划》《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》等，并顺利获批施行，有力
地推动了水资源保护与水污染防治工作。但是，与实际工作需要相比，仍有一定差距，需要双方进一步加强沟通，采取有力措施，加快建立部际协商机制。要通过机制来推动共同组织水质监测网络，达到统筹规划、优化布局、各有侧重、信息共享的要求；通过机制来进一步加强不同考核评价指标体系的设计、完善以及相互之间的协调，等等。
4. 不断完善流域管理体制
流域性是水资源保护和水污染防治工作的共同特性，而流域水资源保护局已经具备明确的水资源保护与水污染防治法律地位和职责授权，经过多年的发展，其机构能力建设也已达到相当的水平，是两者在流域层面的最佳结合点和有效承载体。流域水资源保护局历史上实行两部门“双重领导”体制，理论与实践基础较强，因此，在新的历史时期下，有必要继续坚持并完善“双重领导”管理体制。建议两部门继续沟通、协商，争取在名称上继续冠两部门字号，并由环境保护部赋予流域水资源保护局在水污染防治方面的监督管理职责，为全面加强流域水资源保护与水污染防治工作提供更加有力的体制机制保障。
参考文献：
[1] 新华社特约评论员. 实行最严格的水资源管理制度[EB/OL]. 中央政府门户网站， 2012?02?11.
[2] 水利部胡四一副部长解读?国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见?[EB/OL]. 水利部网站， 2012?04?16.
[3] 顾怀东， 刘华. 关于部门职责分工协调机制的研究[EB/OL]. 上海机构编制网， 2011?02?10.
On coordination of legal system between water resources protection
and water pollution prevention and control
WANG Jian
（School of Law， Wuhan University， Wuhan 430072， China；
Department of Human Resources， Ministry of Water Resources， Beijing 100053， China）
Abstract： Water is natural resource and environmental factor， which has double attributes. There are differences and connections， continuities and conflicts between water resources protection and water pollution prevention and control. This article combined with the most strict water resources management system implementation， analyzed the main content and relevant management system of water resources protection， systematically studied the coordination of legal system between water resources protection and water pollution prevention and control， discussed its main cause and put forward the countermeasure proposals.
Key Words： water resources protection； water pollution prevention and control； coordination of legal system
[编辑： 苏慧]
收稿日期：2012?05?30；修回日期：201?10?29
作者简介：王健（1976?），男，安徽枞阳人，武汉大学博士研究生，主要研究方向：环境与资源保护法，水资源管理与保护，水行政体制改革.
