摘要：官僚制中的政府责任本质上是一种消极责任，而替代官僚制的整体性治理由于治理边界的模糊必定导致政府责任的模糊。要使政府负担起积极责任，则需要从网络治理入手，从根本上再造政府组织模式。
关键词：政府责任；官僚制；新公共管理；整体性治理；网络治理
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1007—5194（2012）04—0147—06
自从西方发达国家步入后现代工业社会，作为在相当长时间内构成传统公共行政基础的官僚制弊端日益凸显，对官僚制带来的组织僵化、官僚制与现代民主制的冲突、管理主义至上与政府的公共价值产生的矛盾之批评不绝于耳，其权威地位也受到了严重挑战。当与现代民族国家、法治、工业化、合理化、专业的文官制度相联系的官僚制无法应对二战后西方福利国家所面临的巨大财政压力和管理危机，以公共选择理论和现代私营企业管理技术为理论依据的新公共管理运动在西方蓬勃展开，从英国撒切尔领导的“私有化运动”，到美国的“企业化政府”，并扩张到全球。新公共管理运动不同程度解决了西方福利国家的财政危机和政府信任危机，提供了当代公共部门管理新模式，在政府内部体制改革上进行了积极探索，一时成为了西方公共行政领域的时代潮流。另一方面，新公共管理也引发了一系列问题，如新公共管理削弱了公共行政价值观、新公共管理的普适性问题等，其中最大的缺陷在于新公共管理忽视了部门问的协助与合作。尤其是在21世纪信息技术不断创新突破、全球化不断加剧、政府外部环境的不确定性明显增强的背景下，新公共管理越来越不适应实践需要。英国理论学家帕特里克·登力维认为新公共管理因为产生碎片化等一系列问题而已宣告结束。
作为一种对新公共管理的反思和替代，新公共服务理论、整体性治理理论和网络化治理理论被提出。尤其是整体性治理，是针对新公共管理模式在运行中出现“碎片化”现象而提出的。英国理论学家佩里-希克斯最早论证整体性治理理论，此后这一理论作为公共管理的新模式引起越来越多研究者们的关注。
在公共行政中，“责任”一词有着重要价值。组织理论和现实形态的变迁意味着组织功能和责任的变迁。国内外对于政府组织形态的研究成果汗牛充栋，尤其是对于理论变迁的解释已趋成熟。但是对于政府责任，尤其是从官僚制到整体性治理变迁中政府责任的研究则显得不足。官僚制背景下政府责任的性质是什么？整体性治理中政府责任的性质是什么？从官僚制到整体性治理，政府责任发生了怎样的变化？是什么导致了这样的变化？现代政府又如何面对这种变化？本文将对这些问题作一些理论上的探讨，希望起到抛砖引玉的效果。
一、官僚制中的政府责任：消极责任
作为融西方理性精神和现代化工业大生产于一体的产物——官僚制本身就是一种理性的设计。根据马克斯·韦伯的提炼，现代官僚制有五大特点：官员政治上中立、非人格化、公职按等级排列、一致运用的程序、系统分工。官僚制的特点决定了政府责任的特点。在官僚制中，行政人员与具体的岗位相联系，岗位的职责就是行政人员的职责。行政人员不能有自己独立的信念、价值，他只要将岗位职责和功能内化为自己的职责和功能即可。若有自己独立的价值判断，相反会损害整个行政组织功能的发挥，从而违背了组织最大效率的设计初衷。官僚制组织管理的权力和权威建立在被组织成员一致认可和严格遵循的正式规则基础上，所有组织人员的活动都无一例外地受这套规则的制约。官僚制的权力按照两种不同的方式进行分配：一是横向上的组织内部的权力分配，官僚组织的权力水平划分的原则是部门承担的职责和功能担当，它明确规定了各个不同部门的功能、权限、任务，限定了每个部门自身的管辖范围，各部门各司其责，相互配合，不得相互推诿，更不允许越权。二是在纵向上的组织之间的权力分配，这种权力分配的原则是组织职位，通过组织职位来进行授权，明确规定每一个职位的权力及责任，权力的分层形成一个金字塔型的等级结构。下级对上级负责，这是官僚制赖以建立的基本要求。需要说明的是，下级对上级负责不是指对个人的服从，而是对隐藏在个人背后制度的服从。对于组织中的人员，他只要承担起了岗位职责，那么他就做到了对整个官僚体系负责，他就是一名合格的官员了。
对于官僚制中政府责任的分析中不难看出，政府责任等同于遵守官僚制的基本程序、基本秩序、基本规则。换言之，官僚制中的政府责任是最低限度的职责，是政府责任的底线。在这样底线的规制下，虽然政府责任是清晰和明确的，但是政府缺乏主见和创造力。结果导致因循守旧、故步自封的官僚主义，组织沟通容易出现障碍，反过来导致组织效率的降低。这种由于官僚制内在张力所决定的政府责任可以称为消极责任。这种消极责任的属性还体现在官僚组织中的个人和组织之间只存在单向度的关系，即个人对组织负责，而组织对个人则没有义务考量。官僚制中政府责任的消极属性，其本质上是对程序意义上的责任做出规定，价值意义上的责任则完全去除了。只办理上级交办下来的事情，不在上级交办的事情以外办事。上级对下级的考评，不是额外完成工作的多少，而是完成上级交办任务的多少作出考评。具体地说，政府更多是充当“守夜人”，而不是作为创新者，更多实现保护的职能，而不是建设的职能。政府作为行政组织完全被组织目标所绑架，失去了自主性。官僚制组织模式中，庞大的规模、登记制度、正式规范、特定任务、书面文件、专业化管理、职业化文官等是其理想模式。官员通过自上而下的科层制令虽然专业但无需自己判断力的下属完成基本工作，管理者就可以赢得喝彩。
从某种意义上说，传统官僚制没有一个关于保护公共利益的政府责任理论，公共利益取决于官员。由于行政过程和政策制定完全分开，行政执行缺乏民主性。政府消极责任表现为正式的、层级制的法律责任。
二、整体性治理中的政府责任：责任模糊
在官僚制中，政府基本上是作为一个消费者身份存在的。政府垄断了社会的公共资源，成为了公共服务的唯一提供者。所以对于消费者身份的政府，制度设计上就会围绕规制政府权力而展开。事实上，政府不仅是一个消费者，更是公共服务的生产者。随着社会需求的变化，以消费者为中心的社会取代以生产者为中心的社会，政府、市场、社会三者合作为公众提供服务成为了当代政府的重要责任。 西方新公共管理主要是从资源配置的低效率和不经济来纠正官僚制，新公共服务则从民主的角度来纠正官僚化。但是，无论是新公共管理还是新公共服务，它们的去官僚化努力也没有带来一种以官僚制为核心的新的治理模式。相反，新公共管理和新公共服务带来政府职能外包、权力分散、民众参与度提高的同时，政府权威反而走低，其在公共服务中的中心地位下降，更为重要的是，原先官僚制中一些优秀特质反而消退了。随着政府改革的不断推进，这种去官僚化的改革措施在逐渐得到修正，并呈现向官僚制回归的迹象。当然，这种回归不是水平意义上的回归，而是在原有基础上有所突破和提升。其中一个重要理论就是整体性治理理论。
英国学者希克斯1977年在《整体政府》一书中首次提出了整体政府的理念。1999年，他联合其他学者合作出版了《圆桌中的治理》一书，进一步将这一理念演变为具体策略。2002年，《迈向整体性治理：新改革议程》一书首次提出“整体性治理”概念。整体性治理包括治理层级、治理功能以及公私整合三大内容。邓利维则基于数字化时代的背景，提出了政府改革的三大主张：以需求为导向的整体主义改革、部门和职能的整合、政府数字化变革。因此，整体性治理是西方学者提出的一种适应信息化、数字化要求的全新政府治理模式，其要义就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理模式。
整体性治理最主要的特征有三点 ：一是多元化的治理主体。官僚制下，政府是唯一的权力中心，也是唯一的治理主体。而整体性治理中，政府并非唯一的权力中心，私营部门或者各类社会公共组织也有可能成为治理的权力来源。二是各类治理主体之间责任界限的模糊性以及他们之间的权力依赖性。政府与社会、政府与市场的责任界限是模糊的，原先由政府承担的责任在整体性治理中有可能为市场或社会承担，或者三者共同分担。这种模糊性激励了私营部门和第三部门，导致了私营部门和第三部门的发展获得了空前的空间。这种结果不仅建立了社会组织的独立性，国家的自主性也逐步建立。三是自主自治的网络体系的建立。这一网络要求各种治理主体都要放弃各自的优势和资源，通过协商、对话、建立信任，共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。传统公共行政模式和新公共管理都无法解决跨边界问题，而这正是整体性治理模式的优点所在。正是由于整体性治理主体间界限的模糊性，必定导致政府责任的模糊性。整体性治理倾向于在模糊纵向上的公共部门之间的责任，对于如何平衡纵向责任、横向责任并没有作出很好的回应。正如Wetten hall所言，整体性治理作为一项广泛的政府改革工具，与加强众多非部门化公共机构独立的途径之间存在着明显的冲突。在责任模糊的情况下，部门可以自由裁量的空间就越大，采取机会主义行为的可能性也就越高，搭便车、互相推诿责任现象就难免发生。对于职权交叉、职能重叠的部门更可能互相推诿责任，比如食品安全监管中由于政府责任模糊导致的“多头管理、无人负责”现象。
我们以中国基层的公共服务为例。公共服务具有正外部性的特点，这个特点就决定了公共服务能够极大促进社会效益，而公共服务供给者只能部分地获得效益甚至无法获得效益。这种公共服务的正外部性、非排他性的特点决定了其提供主体的范围。与其他各类社会组织、企业相比，政府拥有相对完备的公共服务资源和相对成熟的公共服务制度，因此，在基层公共服务提供中，政府是决定性因素，政府应该承担基层公共服务供给主体的角色。但在现实的公共产品分类中，纯公共产品少，准公共产品多，纯公共产品和准公共产品之间的界限相对模糊，导致了政府提供与否的收缩性增大。中国基层的公共服务应该在中央和地方政府之间有明确的权责分配，哪些公共服务是由中央提供的、哪些是由基层政府提供的、哪些是合作提供的，而事实上我国中央政府与地方政府在基层公共服务的供给职能划分上不清晰，责任模糊，造成了地方政府公共服务供给主体的错位（碎片化），尤其是基层，在中央财政不断增长的前提下承担了许多本应由中央政府承担的公共服务供给职能。在一些财政收入相对发达的沿海地区，这种错位（碎片化）引起的结果不会引起关注，但对于地方财政收入相对较少的中西部地区政府来说，这种错位（碎片化）直接导致了基层公共服务不到位，群众对基层的信任度急剧下降的严重局面。涉及到民生领域的基础教育、基本医疗等这种强溢出效应的公共产品，本来应由中央政府提供或者进行融资，但现实中这些供给职责被推到县乡政府身上，而基层政府又将这些责任推给了更为基层的村委会，不但加重了农民的负担，也使得作为基层民主承担功能的村委会日益行政化，越来越远离了自治组织的最初定位。于是，乡村两级不得不通过制度外收费来弥补建设经费的不足。根据财政部的统计数据，2010年1—11月，中央本级财政收入4万亿元，支出却只有1.4万亿元，中央本级财政的结余就高达2.6万亿元。同时期，地方政府本级财政支出约5.7万亿元，地方政府本级财政收入约3.7万亿元，缺口高达2万亿元。这其实是近10年中国政府支出结构的常态。中央财政收入目前占到中国7.7万亿元财政收入的52.4%，然而支出却只占中国财政支出的约两成，中央本级财政产生的相当于其收入三分之二的大量结余，绝大部分会被转移到地方政府，以弥补他们的支付缺口。基层政府承担着与其财力不相称的职能，职能过多必然导致机构设置过多，生产性支出处于萎缩状态，既影响了公共服务的供给，又成为社会不稳定的诱因。
三、实现政府责任模糊到积极责任的途径：网络治理
美国学者威廉·艾格斯在《网络治理：公共部门的新形态》一书中提出，网络治理主要指一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利公司等广泛参与提供公共服务的治理模式。
片面依靠政府科层制来解决日益复杂的现代公共事务的做法并没有取得预期的效果，单个政府部门解决问题的能力如今也受到了很大限制，政府必须与社会组织、企业合作才有可能及时、有效地回应公民需求，通过政府与市场、政府与社会、不同政府之间互动，创造出新的解决复杂问题的理念、思路和方法。正如沃尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状况即相互依存的环境，公共管理因而是种网络管理。”对于碎片化要以理性的态度去面对，目前，最理性的选择就是以网络化治理来对待碎片化需求，而不是以碎片化治理对待碎片化需求，否则只能出现“大碎片”套“小碎片”产生无序、高价、低效的公共治理。政府存在的合法性前提是民意支持，必须重视民意聚合的公共治理，形成网络化连接，不断推出个性化、差异化、全方位的服务。简言之，网络化治理就是要形成一种“整体性政府”（Holistic Government），政府公务人员也将成为一种“连接人”（connectots），即“新的治理型公共雇员”。 作为回应新时代经济社会发展要求、尤其是信息化要求的一种新型公共管理模式，网络治理体现了公共治理理念和方式的根本转变，被认为是未来最有希望取代官僚制政府管理的一种治理模式。在这种模式下，有如下一些好处：（1）公共部门运行成本大幅度降低，尤其是人力资本；（2）政府组织日益扁平化，层级的革命带来了信息传达、共享的便捷，也利于扩大公众参与，接受公众监督；（3）政府部门开放度增加，透明性好，回应性增强；（4）责任明确，公共责任全社会分担的趋势明显；（5）对传统政府的职能进行再造。互联网技术作为虚拟空间的存在，突破了传统政府一揽所有的局面，在这个虚似平台上，公共管理的主体——传统的政府、私人部门甚至是以社会组织为核心的第三部门，都可以利用这一空间来拓展自己的功能，尤其是服务功能；（6）催生数字城市、数字经济、智慧城市等一系列概念甚至是虚拟经济、实体经济产生。
工业化下的政府是一种管理主义至上的政府，其政府责任属性是消极责任，而后工业化的到来要求政府组织从管理主义转变为治理主义。而治理主义要求政府不仅做社会的“守夜人”，更是对行政组织中行政人员自主性的解放。治理主义视野下的政府行政人员当然要完成岗位职责，但更为重要的是发挥能动性从而不断推动政府创新，以建立起满足现代社会日益复杂的公共需求，建立起服务型政府。由于路径依赖、资源惰性和组织惯性的存在，政府作为公共组织是具有组织惰性的。这种组织惰性一味追求稳定，消极被动地应付社会变革，最终妨碍了组织创新。如何避免政府由于责任模糊而采取搭便车的行为，将消极责任变为积极责任？仅仅靠政府的自觉是不现实的，而应该建立起促进政府积极行政，承担积极责任的体制机制。在当下，网络治理是一种可行度较高的选择。
而政府消极责任到积极责任的转变，向网络治理迈进的基础是互联网的迅猛发展。网络技术是从1990年代中期发展起来的新技术，它把互联网上分散的资源融为有机整体，实现资源的全面共享和有机协作，使人们能够透明地使用资源的整体能力并按需获取信息。在中国，网络的发展取得了飞速的进步。根据中国互联网信息中心的统计，截止2009年6月30日，中国网民数量达到了3.38亿人。网络为政府提高工作效率、规范办公、协商沟通开辟了新局面。互联网可以把同层级或不同层级的政府职能部门之间实现网上连接，在政府网站上提供单一窗口的服务，实现一站式受理，然后系统再按照属地原则、审批权限划分、合作职责划分送不同层级和职能部门处理，处理完毕后反馈给民众。民众可以通过互联网了解政策制订过程、政策执行阶段，形成强有力的网络监管。简言之，网络治理将互联网运用于政府流程的再造，提供了无缝连接的公共服务。最为关键的是，网络对于整体性治理带来的行政责任模糊有着强大的矫正作用。网络让整体治理中的政府责任细分，责任边界得到廓清，清晰的责任通过互联网让公众进行监督。网络为“透明”和“问责”提供了前所未有的方便。网络提高了政府主动沟通信息的能力，可以对民众的反馈快速做出回应。
具体到网络治理上，可以采取以下措施：
1.建立起多元化参与机制。广泛的公众参与是现在民主政治发展的必然要求。通过政府对“动员式参与”的变革，使得治理主体的主动参与增多。政府网络治理中容纳越多参与主体，政策制定、执行、反馈这一进程就越能容纳更多的知识和信息，而这些知识和信息，就越能争取到专业技术上的支持。而政府兼顾多方利益和价值，就会增进社会公众、企业、社会组织对政府政策的理解和支持，这种理解和支持的最大结果就是政府政策执行过程的畅通。在网络治理中的政府扮演着非常重要的角色，因此要从关系组织目标实现的战略高度摒弃政策制定时从自身爱好出发的动机，努力将更多的参与主体整合进政策网络之中，提高参与的广泛度，这是政策网络治理的前提，更是政府政治合法性的基础。多元化参与机制扩展了公共行政的监督空间，防止了行政权力的滥用。多元化参与机制必然推动以公众为导向的政府公共服务评价机制的建设，必然会推动政府从消极责任到积极责任的转变，从而从根本上达成服务型政府构建的战略目标。
2.发展和完善信任体系。信任关系是人类社会最基本的因素，对人与人之间及组织之间的关系同等重要。洛克、霍布斯、托克维尔认为，信任是政府与社会秩序的主要原则基础，是民主的前提条件；而滕尼斯、齐美尔、迪尔凯姆、韦伯等社会学家则视信任为社会组织之粘合剂、社会凝聚力的基础及社会系统动力。信任是网络治理持续化良性发展的前提，它在公共组织体系的功能发挥中起着黏合剂的作用。没有网络治理主体之间的信任，就没有网络治理主体间的一致行动，治理目标也无法实现。而网络治理行动主体间的信任是个人与个人之间、个人与组织之间、组织与组织之间建立起来的全方位的相应信任体系，其中组织包括横向的组织和纵向的组织，通过信任的建立使得治理主体在治理目标指引下使网络中各元素充分运转，从而维持组织的稳定，来执行公共政策。网络治理必须建立一套完善的信任机制，从政治的、经济的、文化的、行政的、法律的、道德的种种渠道人手，采用外在控制和内在控制相结合、他人控制和自我控制相结合、硬性控制和软性控制相结合的手段，在构建公共行政组织信任体系的同时，建立更有效的监督机制和评估机制。个人的信任是组织信任机制建立的前提条件，因此，要充分发挥民间组织的作用，将组织成员的信任教育作为组织发展的一项日常工作，建立起组织成员信任教育的长效机制，通过多种渠道并采用多种方式，对个人进行信任教化。在互相学习中发展信任体系，增进相互间的了解，让每一个主体都能充分表达自己的需求和爱好，在此基础上通过行动主体的集体协商、交流，然后根据组织目标不断调整自己的行为，增进相互合作的愿望。
3.建立充分的协商机制。协商机制从其根本上来说是一种民主机制，它改善了代议制民主与现代社会发展、现代居民需求不适应的局面。协商机制强调国家与社会的合作、国家内部的以及社会群体之间的合作，通过充分的参与、交流、讨论，让现代民众的权利可以得到充分的伸张，并在说服与被说服中达成最大的共识。哈贝马斯认为，协商的过程就是共识的形成过程，也是民主的形成过程。充分协商对于政府更为重要的是，能为公共政策网络提供参与者的信息，为公共政策的制订奠定民意基础而不至于让公共政策成为无本之木，因此，协商在所有类型的政策网络中具有核心地位。这样就可以通过面对面、非面对面的交流方式，通过信息的交流、碰撞、聚合，最后达成探寻解决问题的方案的共识。现代信息技术的创新和网络的发展为协商建立起了很好的平台和载体，突破了面对面交流空间上的限制。比如通过电子邮件、手机短信、网页、远程视频会议、BBS、博客甚至微博等方式，来进行非面对面地交流，通知、项目进程、项目评估、政策执行规章等都可以通过这种方式来在网络治理所有行动主体之间进行传递和分享。这种协商不但节省了公共政策制订、执行、监督的成本，同时提高了政府的透明度，使得公众监督比以往更便捷，也促进了政府效率的提升。 4.构筑多维度信息和知识共享的网络平台。多维度信息和知识共享平台是政府改革走向网络治理的重要技术支撑。政府的网络治理改革不但要实现政府层级之间、政府各横向部门之间、同级政府之间的信息和知识整合、共享，更为重要的是建立起政府与社会之间的链合。反映在信息和知识网络平台上，就要求我们实现不同层级政府的整合、机关内部不同部门间的整合、不同政府网页的整合、以及政府与社会的连接和整合。这样形成了一个良性内部循环与内外循环之间的系统。我国政府在多维度信息和知识共享的网络平台构建中，前些年主要是进行了电子政务的建设，将电子信息技术与政府管理结合起来，过信息通信技术手段的密集性和战略性应用组织公共管理的方式，旨在提高效率、增强政府的透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，建立良好的政府之间、政府与社会、社区以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢得广泛的社会参与度。从电子政务绩效看，我国电子政务建设近些年来取得了很大进步，主要成就表现在完善政府门户网站功能、借助多种渠道提供服务等方面卓有成效。随着我国行政体制改革的不断推进，建立服务型责任政府的观念已经日益深入人心，建立多维度信息和知识共享的网络平台的呼声也日益高涨。但由于我国政府长期实行集权式管理，对信息、知识的处理一直处于封闭状态。政府控制了80%左右的社会信息，而且对信息的控制和处理基本以权力为基础而非社会需要为基础。在层级政府之间、政府内部部门之间、政府与社会之间，只要有合作处，就会不同程度出现服务缝隙，离“无缝化服务”的目标还很远。一方面，公众需要更多的知识和信息，另一方面大量信息闲置在政府手中。这无法产生多维度信息和知识共享的网络平台所具有的知识积累、知识共享、知识复制的功能，更为关键的是，知识创新也无法实现。因此，我国政府现阶段首要目标是实现基础设施的分担与共享，统一知识、信息、数据标准，增进公共信息的统一性；其次要实现各级政府之间、政府部门之间的信息资源整合与共享，有效打破“信息孤岛”局面，逐步实现信息的跨部门无缝整合。在此基础上，再进一步推动政府部门、企业与第三部门问的连接与整合。
值得注意的是，网络治理作为一种新的政府治理模式，其本身也面临着目标一致、变形的监督管理、沟通灾难、分割式协调、数据不足和劣质标杆、能力不足以及关系的稳定性等挑战。另外，政府由于其产品的非市场性导致了行政人员责任的非计量性。因此，本文只在在理论分析框架上作一分析。但可以肯定的是，无论政府产品的属性如何，网络治理并非将政府正在分散的权力重新收回，恰恰相反，网络治理中的政府应顺应权力下放的趋势，让全社会参与到政府的公共事务中来。
责任编辑：金华宝
