摘要 介绍了农村土地流转过程中存在的问题，并提出了规范农村土地流转的对策与建议，以促进农村土地合理流转。 关键词 土地流转；问题；对策 中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）14-0348-02近几年来，随着经济的逐渐发展，农村劳动力逐渐转移到城市就业，耕地撂荒现象时有发生。如何在坚持土地家庭承包经营的基础上，通过土地经营权流转，实现土地资源的合理优化配置，已成为农村亟待解决的一个问题。土地适度规模化集中，更有利于现代农业对机械化、产业化生产要求的实现。为解决农村土地利用问题，在坚持家庭联产承包责任制的前提下，溧水县东屏镇各个村积极探索土地流转的形式。当前，从总体上说，各村土地流转成效明显，但也存在一些问题，影响和制约了农村土地流转的健康发展。
1 东屏镇农村土地流转基本情况
全镇现有12个村，365个村民小组。近年来，全镇坚持“依法、自愿、有偿”的原则，围绕加快现代农业发展和新农村建设，土地规模流转有了明显扩大。截至2011年年底，全镇农村土地流转面积为1 432.80 hm2，占全镇耕地总面积（3 341.60 hm2）的42.9%；有5 108户农户流转土地，占家庭承包户总数（12 709户）的40.2%。农地流转以出租为主，在总流转面积中，出租1 350.40 hm2，占流转总面积的94.2%；转包49.53 hm2，占流转总面积的3.5%；转让32.87 hm2，占流转总面积2.3%。流转的面积中，种植业721.33 hm2，占流转总面积的50.3%；水产养殖业230.00 hm2，占流转总面积的16.1%；林业314.00 hm2，占流转总面积的21.9%；畜牧业及其他167.47 hm2，占流转总面积的11.7%。东屏镇有数量较多的业主通过土地流转，集中经营土地。集中土地规模为6.67～33.33 hm2的业主共有45个，33.33～66.67 hm2的业主共2个。
2 农村土地流转存在的问题
2.1 政策宣传不到位，群众思想认识有待提高
在土地流转经营的过程中，还存在以下几方面的问题：一是部分农民担心土地流转后失去生活的最低保障。由于大量农民进城后，多从事技术水平较低、劳动强度大、稳定性差、社会保障缺失的职业，很多农民担心土地流转后，如果失业，就将成为城市新贫民，无法维持最起码的温饱生活。因此，农民一般不愿意进行土地流转。二是投资者对政策的稳定性持观望态度，对土地的投资力度不大。三是业主对市场行情把握不准确，怕承包后出现产量越高、效益越低的现象。
2.2 土地流转合同不够规范，矛盾纠纷多
一是合同化程度不高；二是合同条款不全，基本上没有按照《土地承包法》土地承包经营权流转合同的一般要求条款签订相应的合同；三是没有统一格式的合同，所签合同不规范，双方责任不明确，内容不符合法律规定，易产生合同纠纷。由于农民普遍文化程度较低，对土地流转的相关流程和法律程序了解较少，导致目前农村土地流转不规范现象比较严重。在实际土地流转过程中，土地如果在农户之间进行流转，一般都进行口头约定。对流转的时间、价格等关键因素未做书面备注，不利于合同的履行，极易产生纠纷。如果土地在农户与集体之间进行流转，部分农户法律意识淡薄，不按照协议规定办事，对权利和义务不清楚，当政策发生变化时，就要求取消土地流转合同[1-2]。如果土地在企业与农户之间进行流转，一般都由村集体出面与企业签订协议。但也存在合同不规范、手续不齐全，特别是农民作为流转主体缺位，农民不能维护自己的利益。土地流转纠纷总体呈下降趋势，但由于农民普遍对土地承包经营法律法规的认知度偏低，无土地流转协议、合同或土地流转协议、合同不规范以及土地流入方经营管理不善或流入方不按时支付租金和流出方中途终止合同等原因，在少数地区土地流转纠纷呈上升趋势，并造成土地流出户承受较大损失。
2.3 土地流转后“非粮化”现象严重，损害农民利益
国家出台文件，一再强调农村土地流转过程中不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。但在实际流转过程中，很多耕地依然进行了其他用途的开发利用。根据农业部门的统计，截至2011年年底，东屏镇留底流转经营的土地面积为1 333.33 hm2。其中，仅仅有不到666.67 hm2的土地用于粮食生产，不到流转土地总面积的50%。甚至在一些地方，部分企业在将土地集中后，用于建设农家乐和会议中心。现行的征地和供地政策不适合当前经济的发展情况。征地过程中，依然延续计划经济时代的强制征地的方式。在供地的过程中，政府却将土地进行有偿拍卖。农民失去了最重要的生产资料土地，却只能获得较少的补偿。政府通过有偿转让土地，获得了较高的经济收益。
2.4 土地流转市场不健全，流转规模小
土地流转是在我国经济高速发展，城市提供较多就业机会的情况下产生的一种需求。截至目前，土地流转还仅仅在小范围内进行，流转规模较小，尚未建立专门的机构负责土地流转工作。在农村，由于缺乏专业人才和专门的管理机构，土地流转的信息基本依靠亲戚、朋友或村组干部的交流。由于信息的传递方式落后、传递的范围也较小，常常出现想流转土地的农民找不到业主、想租用土地的业主找不到出租农民的现象，制约了土地流转。与此同时，土地流转中评估、谈判、签约、公证和登记等诸多环节操作难度大，不利于土地流转。信息缺乏、手续难办这些实际流转过程中存在的问题，需要中介服务组织的参与，才能解决。目前，农村这方面的中介组织几乎为空白。另外，农民对土地保障功能的依赖性也限制了农村土地的流转。一方面，一家一户的农业生产经营，农民不可能致富；另一方面，农民外出经商务工风险性大，不愿意放弃承包土地，土地流转难成规模[3-4]。
2.5 土地流转的配套措施滞后，农村社会保障机制不健全 由于城乡二元结构的差异，我国优先发展城镇居民的医疗、养老、教育等社会保障制度。对于农民而言，虽然国家加大了对农村社会保障制度的投入，提高了其覆盖面，但存在给付率低、实施力度小等缺陷，土地依然是农民医疗、养老、教育等的保障。从实际情况来看，城市虽然为农民提供了大量的就业机会，但由于多数农民受教育程度较低等原因，农民多从事劳动密集型产业，不但稳定性较差，而且无法享受和城市居民相同的社会保障制度。在这些因素的影响下，农民对土地的依赖性强，对土地流转的意愿较小。
3 规范农村土地流转的对策
3.1 统一思想，坚持正确的土地流转原则
中央提出，按照依法自愿有偿原则，加强和规范农村土地承包经营权流转，发展适度规模经营。建立健全土地承包经营权流转市场，前提是必须坚持以家庭承包经营为基础的原则。允许土地流转，不是对家庭承包经营的否定，而是对家庭承包经营的发展和完善。推进土地流转，要正确处理土地流转和家庭承包经营的关系，不能将二者对立起来。
3.2 建立健全土地流转法律法规
我国的土地流转法律法规尚不健全，要进一步建立健全土地流转的法律、法规，为做好土地流转工作打下坚实的基础。进一步建立健全土地流转的法律法规，使土地流转做到有法可依、有法必依，明确土地流转人和承包人双方的义务和权力，规范土地流转市场，促进土地适度规模化集中。
3.3 规范土地流转的管理
土地流转涉及土地所有者、土地经营者、中介组织等多方面的利益，流转必须按规范的操作程序进行。土地流转关系确立后，流转双方要签订流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、义务，合同要经过农经部门鉴证。要全面建立农村土地流转登记制度，使流转管理工作正常化、规范化、常态化。
3.4 正确处理好3个关系
一是流转与稳定的关系。在农村社会保障体制建立之前，土地具有社会保障功能，大多数农民仍把土地看成是“活命田”和“就业保险田”。推行土地流转，必须认真贯彻落实中央关于土地延包“30年不变”的政策，引导农民在稳定承包权的前提下，搞活土地使用权。二是流转与自愿的关系。在土地流转中，组织引导是必要的，但必须充分考虑和尊重农民的意愿。要通过深入细致的思想教育和动员工作，通过示范、服务和扶持，使农民对土地流转产生认同和赞成。三是流转与利益的关系。土地流转应该是有偿的，必须切实保护农民利益，让农民从流转中真正得到实惠。
3.5 加快推进土地流转配套措施建设
一是出台相关政策，鼓励和支持土地合理流转。土地合理流转是现代农业发展的必然要求，要出台政策鼓励土地合理流转。优惠政策要兼顾土地转出和转入方，在确保双方利益的基础上，进行土地流转；优惠政策要求持续性与多样性兼顾。优惠政策可以涉及资金、技术、税费等方面内容。要对重点项目进行优惠，如即对“四荒”开发性经营项目、具有技术推广价值和市场发展前景的特色种养项目以及实行集约化、规模化经营的项目进行重点扶持。二是深化农村社会管理体制配套改革。大力培育农村劳动力市场，加大对农村富余劳动力的技能培训，加快农村劳动力转移，为农村土地流转创造条件。加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险等社会保障体系，消除农民离土的后顾之忧。
4 参考文献
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