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    高校实施绩效预算的过程及有效途径|绩效预算

    来源:六七范文网 时间:2019-04-16 04:58:13 点击:

      【摘 要】 文章在论述绩效预算管理思想及其发展的基础上,宏观探讨了高校实施绩效预算的过程,提出了现阶段高校实施绩效预算的途径,以期为高校顺利实施绩效预算提供有益借鉴。  【关键词】 高校; 绩效预算; 有效途径
      我国传统预算管理重在支出控制,通过对投入的逐项明细规定,实现对资金使用的合规性控制,预算执行者的责任就是严格遵守这些规定及与其相关的规章制度。虽然这种预算模式在过去很长一段时间内为我国高校的预算管理起到了积极的作用,但随着社会和高校的发展,这种只重支出不问结果的预算管理模式日益显露出诸多弊端。
      一、绩效预算的管理思想
      绩效预算是在借鉴、吸收企业管理经验的基础上,逐渐形成的一种以目标为导向,以项目成本衡量为基础,以业绩评估为核心,以绩效分配为依据的预算管理模式。与传统预算相比,它是以绩效而不是以控制为管理核心,是以绩效目标而不是以各种规章制度为约束手段,是以“绩效责任”换取“管理自由”,从而为管理系统注入新的活力,赋予了管理者更大的自由发挥空间。同时它将绩效与资源分配联系起来,把绩效考核的结果作为资源分配的重要参考依据,在组织管理中形成了有效的激励机制。
      另外,绩效预算还包括两个非常重要的部分,即战略计划和绩效评估。在制定绩效预算时,首先要确定战略计划,并且在战略计划的基础上制定业绩目标、设计衡量方法,为绩效预算提供编制基础。绩效评估是在战略计划之后,主要包括三方面的内容,一是对预算项目的预先评估,为确定预算项目和预算资金金额提供科学的参考依据;二是对预算的执行情况进行监督,保障预算的顺利执行;三是对预算最终的执行效果进行评价,为下一轮的预算分配提供客观科学的依据。
      二、绩效预算的发展阶段
      根据绩效预算中“绩效”不同层面的含义,可将绩效预算改革分为四个发展阶段:条目预算、项目预算、产出预算和结果预算,同时这也是绩效预算发展必经的四个阶段。
      (一)条目预算阶段
      该阶段追求节约绩效,使用的方式是对预算实施条目控制,并辅之以完善的内部管理和外部控制制度,评价重点是部门对财经纪律的遵从性。
      (二)项目预算阶段
      该阶段追求资金效率,主要任务是制定有效的政策并确保政策与预算之间有效联系,达到有效控制资源,体现政策优先的目的。
      (三)产出预算阶段
      该阶段关注资金的效率和有效性,主要任务是在项目预算完善的基础上,通过适度放权、切块预算、组织流程再造以及绩效合同等措施激励部门管理者发挥管理才能,更好地体现政策的导向性,建立部门绩效管理体系。
      (四)结果预算阶段
      该阶段关注预算支出的效果和影响,并发展为全面绩效预算管理,即实现从成本到结果的全程管理,对预算的绩效评价结果作为下一轮预算安排的重要参考依据。绩效评价重点强调以“结果”为中心的节约、效率和有效性。
      但必须说明的是,绩效预算改革虽是按照上述四个阶段顺序进行,但这四个发展阶段也不是离散存在、跳跃发展的,在预算发展的某个阶段,可能同时存在几种绩效预算特征和形态,这与高校和政府的改革步骤和进程密切相关。
      三、高校实施绩效预算的过程
      绩效预算是建立在绩效管理基础上的新的预算管理方式,高校要实施绩效预算,其过程必定是循序渐进的,不可能一蹴而就,笔者认为需经过以下三个过渡阶段。
      (一)从传统预算到项目预算阶段
      在这个阶段,传统预算中对部门明细科目的支出规定被打破。高校在制定绩效预算时,首先要考虑该部门在整个高校发展战略中所处的位置、明确各个部门应承担的任务;其次是要思考为完成这项任务,该部门主要应提供哪些项目,每个项目的目标又是什么;最后为了审核这些项目的完成质量和效率,必须对其进行核算和绩效评价。因此,在这种模式下,现阶段高校传统预算中的人员经费和公用经费以及其他投入都逐步归结到各个项目中。
      随着上述几个步骤的实现,传统预算逐步过渡到了项目预算,各个部门也建立起了对绩效评价的基础框架。
      (二)从项目预算到产出预算阶段,将绩效预算推进到整个部门
      在这个阶段,在确立部门项目和对各个项目进行绩效评估和报告的基础上,将绩效评估推进到高校的各个部门以致整个高校,以整个部门的产出绩效作为衡量部门预算执行情况的指标。
      (三)从产出预算阶段到结果预算阶段,将绩效与预算分配紧密联系起来
      这个阶段在实际操作中是最难的。因为预算的分配实际上是高校政策确定的过程,而只有那些获得批准的预算项目才得以推行。由于这个过程很大程度上受高校管理层主观因素的影响,以及高校内部各部门之间的协调,因此很难按照项目绩效评估的先后顺序进行预算的分配。也就是说理想化的绩效预算很难在现实中存在。这并不代表绩效预算的推行缺乏实践基础,高校绩效预算的实施虽然不能达到理想状态,但它的实施使管理者对高校资源的配置有了更科学、更客观的参考依据,这与传统预算相比,已经是一个很大的进步。
      四、现阶段高校实施绩效预算的有效途径
      目前,高校预算管理已对某些专项实施了绩效预算,但从整体来看仍处于条目预算阶段,在高校全面推行绩效预算、实现绩效预算的编制制度还需一个过程。因为现阶段还存在诸多障碍,主要有以下两个方面:一是高校原制度环境的障碍,主要体现在机构设置庞杂,集权与分权关系难以协调,现有人事管理制度的限制等方面;二是高校目前实行的是对资源投入的控制功能较强的收付实现制,而绩效预算的真正实现需以权责发生制为基础,这是因为相对于收付实现制而言,权责发生制通过计提固定资产折旧和反映一些长期项目和或有债务信息,能够准确、全面地反映高校在一个时期内提供的产品和服务所耗费资源的成本,从而更好地将财务确认的成本与预期的绩效成果进行配比,实现效率目标。
      但是,并不是因为存在这些障碍,绩效预算在高校就寸步难行。在逐步扫清障碍的同时,高校真正可以做到的就是在完善现有预算管理的基础上,采取恰当有力的措施将绩效预算中绩效管理的思想逐步运用到高校管理的各个方面,为更高层次的绩效预算在高校实施奠定基础,铺平道路,主要从以下几个方面考虑:   (一)完善条目预算管理
      现阶段高校基本上仍处于条目预算阶段,预算管理仍存在诸多问题,如预算内容不完整、预算编制细化程度不高、控制程度有限、透明度不够、预算收支科目划分不科学等等。因此要积极采取相应的措施强化条目预算的管理。
      (二)重点施行专项资金绩效评价,逐步扩展到基本支出范围
      完整的预算绩效评价包括项目、部门和单位三个层次的绩效评价,而项目的绩效评价是启动预算绩效评价工作的一个合适的突破口。因为高校专项资金用于高校特定项目建设和实施,其所涉资金的金额一般都比较大,因此从专项资金管理环节下手,是探索高校绩效预算管理的重要途径;然后再逐步扩展到基本支出范围,但评价的重点还是资金的节约和提高资金的支出效率。因此,高校预算绩效评价工作应由易到难、由简到繁,从中取得经验和相关数据,再由点到面,积累并扩大数据信息,逐步形成适合各类不同支出的预算绩效评价所需要的指标体系并在工作中把握好改革推行的节奏,不断加以完善。相对完善的项目绩效评价指标体系的形成则意味着该类项目的绩效评价工作已提升到了一个较高的层次,这就为部门预算绩效评价和单位预算绩效评价奠定了坚实的基础。
      (三)探索构建以责任中心为基本单位的绩效预算管理机构,实施目标责任制管理
      高校的目标责任制管理就是将高校的教学、科研、行政等各项工作目标责任分解到院(系、所)、机关等校内各二级单位,通过一定的考核和激励措施,充分调动各二级单位完成工作目标的积极性,以保证高校整体目标的实现。
      高校应成立由高校决策小组领导的绩效管理委员会,根据工作目标任务下设若干个责任中心:比如可以根据高校业务性质不同设置教学科研型责任中心、职能管理型责任中心、后勤保障型责任中心和经营型责任中心,这些责任中心还可以进一步细分,以保证它们各自所承担的经济责任的落实。各责任中心管理者对内部预算享有充分自由,对各责任中心责任履行情况的绩效评价作为确定各中心下一轮预算分配的重要依据。
      对责任中心的绩效预算管理同样需要一个由点到线再到面的过程,即将高校专项经费的预算管理作为突破口,从某类专项经费到全部专项经费,再到责任中心,最后发展到整个高校。
      (四)广泛引进市场竞争机制,为绩效预算逐步实施奠定基础
      绩效管理的一个很重要方面就是通过引进竞争机制,提高产品质量和服务效率。例如:高校基建工程通过竞争承包、招标等方式来实现,所有的部门包括私人部门均能通过竞争来获取承办的权利,这样就为学校节约了大量建设资金,提高了基建项目预算的绩效。
      同时应该注意到绩效预算中的绩效管理思想不仅体现在财务上,它更体现在高校管理的各个方面,如目前市场导向的高校毕业生就业机制已初步形成,这就要求高校要用市场的机制和眼光、用改革和发展的思维来解决高校毕业生的就业问题,要充分借鉴企业“以销定产、以销促管”的管理理念,开拓高校招生和就业工作的新局面。
      值得注意的是,近几年国内一些高校在本科生招生培养计划中引入了一个做法,即先按大类招生;然后再分专业。该做法在一定程度上提高了考生对自己人生规划的认知把握能力,同时也意味着高校中不受考生青睐的专业今后将面临淘汰。这种做法通过引入市场因素在培养实用型人才上是一种非常有益的尝试,值得推广。
      (五)遵循“绩效”发展规律,适时引入相应绩效层次上的绩效预算,扩展绩效评价实施范围
      根据绩效预算的发展规律,高校的绩效预算改革必然是将按照条目预算、项目预算、产出预算、结果预算的形式顺序实施、渐进改革,逐步获取预算支出的节约、效率、有效性和资金价值收益。
      因此,高校应综合考虑所处外部和内部环境的变化,根据高校自身的实际情况适时引入相应绩效层次的绩效评价信息,同时适时扩大绩效预算的实施范围,以促进高校绩效预算向更高层次发展。
      【参考文献】
      [1] 王进杰.政府绩效预算管理改革研究[M].中国财政经济出版社,2009.
      [2] 张友棠.大学财务预算与绩效评价研究[M].武汉理工大学出版社,2008.