【摘要】 我国确立依法治国的基本方略具有划时代意义，但由于“人治”思想的惯性影响，社会法治观念依然比较淡薄，公民社会与国家及政府之间的互动关系有待改善，民众积极参与法治建设的局面尚未普遍形成，这些因素已成为依法治国实施的主要障碍。目前，加强法治观念、夯实法治社会基础、增强法治建设动力应是推进依法治国方略的有效途径。
【关键词】 法治 依法治国 路径 探索
纵观中国几千年的历史不难发现，治理国家的方略始终贯穿着“礼”与“法”、“人治”与“法治”的冲突与博弈，而“人治”长期占据着主导地位。新时期我国确立了依法治国基本方略，这无疑对促进我国政治文明进步以及现代化建设具有划时代意义。目前我国已在确立法治理念、完善法律体系、坚持依法执政、保障司法公正等各个方面都取得了显著成就，并已开启了“依法治国基本方略实施纲要研究”，依法治国方略正从宏观制度设计和初步实施阶段向全面高标准操作落实阶段转变，步入了更高更新的发展阶段。然而，由于我国经历了几千年漫长的封建专制，“人治”思想难以彻底根除，官本位思想和以言代法现象在我国现阶段仍然存在，中国法治建设之路必然会遭遇诸多障碍，我们对此应有充分认识并需制定切实可行的应对之策。本文试图剖析我国实施依法治国方略所面临的现实障碍，探寻因应路径，以期对我国法治建设有所裨益。
一、依法治国的障碍分析
近年来，学者们已从不同视角对依法治国的障碍进行过一些分析，综合起来大致存在以下障碍：法律权威不够，法治观念不强，公民法律素质不高，法律制度不完善，法律实施不严，法律监督不力等。依法治国的障碍是多方面的，笔者认为目前最主要的障碍有以下三个方面。
1、社会法治观念比较淡薄，人治思想传统影响甚深
我国在法治道路上取得了突破性进展，但离法治现代化目标还很遥远，法治进程不令人满意。究其原因，主要是我国公民深受 “人治”思想影响，法治观念未能深入人心，这已成为依法治国的最大阻力。尽管人们从理论上、口头上赞同依法治国，但在实际生活中，当权与法、情与法、理想法与现实法发生冲突时，人们对法律的力度和功效就会产生怀疑，甚至置法律于不顾。如果人们内心没有崇尚法律、法律至上的信仰，没有公平正义、权利义务等法治观念，没有敬法畏法的法治意识，即使有最完备的法律制度，也不能说实现了法治。“目前中国并不缺乏任何法律，然在司法机关实践法律、运用法律过程的整体中，决不使人感觉今日中国的司法已经普遍实行了法治。”在十一届全国人大四次会议上，吴邦国表示，法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上解决了有法可依的问题，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫，这也是广大人民群众普遍关注、各方面反映强烈的问题。
当前人们的法治观念主要存在以下问题：其一，法律至上观念不强。受中国传统人治和宗法制传统的影响，国家存在领导权威至上、社会人情泛滥、法律无用武之地等现象。其二，自由平等观淡薄。由于几千年的封建专制、等级特权思想的遗患，加之文革对人们思想的禁锢，自由平等观始终未能在民众心中扎根。人们对待自由平等既怕又爱：怕的是，在中国历史上，人们为推翻不平等旧制度曾付出过惨重代价，文革时期人们为追求和实现自由平等一度受到身心摧残，新时期由于改革导致的贫富差距又让人们对自由平等的理想追求化为泡影；爱的是，自由平等是一种人性的渴望，是法治的价值追求，符合人们的内心愿望。其三，公平正义观扭曲。在中国改革进程中，由于收入分配上的不公平导致社会生活各领域不公平的现象屡屡发生，有钱人可以买通、腐蚀司法人员，逃避法律的惩罚，致使法律的公平正义价值观严重扭曲。其四，权利义务观模糊。中国传统法律文化中“义务本位”思想严重，自古以来人民就对权利观念模糊，生活中只见人们被动承担法律义务，很少主动行使法律权利。当他们自身权利被剥夺后，很少进行法律诉求。“如果一个社会的成员连自己最基本的权利都不珍视，或者难以维护，那么，依法治国就只能是一个口号，因为现代法治的核心要求便是法要体现公民的权利，尤其是公民的最基本的人权。”
2、法治社会基础比较薄弱，大政府、小社会的格局有待改善
法治国家应该具有坚实的法治社会基础。法治社会要求国家对社会的控制要逐步减少，社会的自主空间不断增大，要充分体现法治的自由、民主、平等、公平、正义等价值。我国实行的是社会主义法治，在保护国家利益的同时更要注重保护人民群众利益。但是由于我国目前仍处于社会主义初级阶段，经济、政治体制和人们思想还存在诸多弊端，法治社会建设有待加强，大政府、小社会的格局有待改善。
从经济体制来看，我国经济体制改革目前到了一个调整利益关系最关键的时刻，如果调整不到位，利益关系失衡，对国家权力的约束也会失衡。当前改革的重点和关键是要理顺政府与市场的关系，更好地发挥市场配置资源基础性的作用。现在行政干预还不少，如果继续以行政干预为主要手段，将后患无穷。
从政治体制来看，行政管理体制改革现已进入调整政府自身权力配置的“深水区”，改革最大的阻力来自既得利益格局。如果没有革命的决心和勇气，就突破不了与科学发展、与市场经济不相适应的政府部门权力利益格局，行政体制改革就难以深入。从思想根源来看，官本位思想依然影响深远。官本位的本质是对权力的追逐，是以权力为中心，权力至上，权本位。传统中国，官本位体现为公权力的肆意扩张和非程序性的权力运作方式的滥用，极少数官员倚仗权力可以翻云覆雨，恣意妄为，可以随意欺压百姓，可以全然置法律于不顾。现今的国家机关工作人员依然具有较强的依附心理和名利思想，这源于官本位思想的影响。
3、法治建设动力不足，民众自觉参与的局面尚未形成
综观世界各国的法治发展，其动力来源基本有两个：一是政府（国家）推进，一是社会（民众）推进。中国法律发展的直接动力，是自上而下的政治力量。这股力量主要是应改革开放的需要而产生。一方面，是对外开放需要。当中国融入世界一体化经济，尤其是加入WTO后，中国必须同等受国际法律法规制约，为尽快与国际法接轨，我国必须加快法治建设；另一方面，是体制改革的需要。当我国处于从计划经济向市场经济、从中央集权向民主法制转型时期，由于中国社会自身法治资源匮乏，加之市场需要法治与之相适应，为此，加强法治建设也势在必行。然而，当改革开放进入到攻坚阶段，许多深层次的矛盾逐步凸显，政府与人民群众之间出现了许多不和谐的声音。一些官员们以权谋私、贪污腐化，依法行政只是一句空话，政府的公信力和法治推动力在一定程度上受到削弱。在人民群众方面，由于目前社会突出矛盾是利益关系失衡、财富分配不均，这极大挫败了人民群众参与法治的积极性和主动性。因此，我国目前法律的实施仍令人堪忧，其根本原因在于缺少推行法治的动力。 二、依法治国的路径选择
1、增强法治观念，为依法治国提供思想基础和精神支撑
所谓法治观念，是指对法治理性精神和文化意识的抽象，是法治的基本倾向或人们对法治的态度、信念，即对法治价值、法律制度、法官等的认识（法治知识）、评价（正义与非正义、合理性与非合理性）、反应（信任或厌恶、认同或抵制）及期望（要求、愿望）等。法治观念是人们对法律现象认识的理性阶段，处于法律意识的较高层次。观念是人们行为的思想基础和先导，只有具备良好的法治观念的人才能自觉守法、用法和护法。法治观念不仅仅是一种思想，而且是一种“活的力量”。公民的法治观念是法治的社会思想基础和精神支撑，是调节人们行为的原动力。正确的法治观念形成来源于法律思想的培养。
中国特色社会主义社会所要求的法律意识、法制观念，是不可能自发形成和发展的，特别是在我国这样缺少民主法制传统的国家里，需要有计划、有目的地进行教育和培养。邓小平同志说过，“加强法制重要的是进行教育，根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始，小学、中学都要进行这个教育，社会上也要进行这个教育”。法制教育是一种全民性普法教育，不同于法律院校的专门法律人才的培养教育，它是提高全体公民的社会主义法律意识、增强法治观念的长期的系统工程。我们应当使这项工作制度化、系统化和长期化，以适应法治国家建设的需要。
搞好法制教育，增强全体公民的法律意识和法制观念，是依法治国的基础工程。法制教育应讲究实效性，强调知行统一。通过法律知识教育提高人们的法理认知，通过守法、用法的实践活动树立法律至上、权利本位、公平正义、法律面前人人平等的观点。只有提高广大干部和群众的法治观念，人民群众积极参与法治建设的热情才会逐步高涨，守法、用法、护法才会成为人们的一种习惯。当“已成立的法律获得普遍的服从”，法治的内涵才能得到很好的阐释和体现。
2、培育公民社会，为依法治国夯实社会基础
公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO）、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等。它们又被称为介于政府与企业之间的“第三部门”（the third sector）。成熟的公民社会能为法治奠定坚实社会基础，它通过孕育正义、民主、自由、人权等法治精神来维护法律权威和法治秩序；通过产生社会权利来制衡国家权力，维护民众的权利。可是“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视”。改革开放30多年来，中国社会发生了很大的变化，随着经济发展和政府体制改革，国家通过减政放权，正朝着“小政府，大社会”的目标迈进，一个根据法律自我组织、自我管理的社会机制正在形成。随着社会主义市场经济体制的确立和不断完善，我国出现了一些新的社会阶层，这些新阶层正逐步形成多元利益、多元权利的格局，从而为公民社会的发展带来了生机与活力。但公民社会相对于国家政府而言仍显得薄弱，我们还需从以下两方面加强公民社会建设。
其一，进一步完善市场经济，形成多元利益和多元权利格局。公民社会是一个以个人利益为本位、保持个人独立性的社会，个人利益的实现主要靠经济活动，个人独立关键在经济独立，市场经济是独立的市场主体进行经济活动而获得经济利益的经济形式，因此，只有在市场经济条件下，市民社会才能真正保持个人独立，充分实现个人利益。市场经济可以使市场主体从国家的经济管制中游离出来，自由平等地参与市场竞争，进而使多元利益、多元群体、多元社会权利（如个人权利、经济组织权利、民间团体权利、民主党派权利、基层自治权利等）得以增长，制衡国家权力的力量才会随之增强。
其二，培育多元民间组织，扩大公民社会自主空间。民间组织的壮大是公民社会发展强有力的支柱，一方面必须依法活动，另一方面可以保障公民权益，进而可以消解政府部分权力，有效推进社会民主法治建设。我国政府先后颁布《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，使民间组织的管理开始走向规范化、法制化，为中国民间组织的发展奠定了法制基础。党的十五大报告也明确提出培育和发展社会中介组织，并将其视为促进经济体制和政治体制改革的一项措施。党的十七大报告提出要“支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，参与社会管理和公共服务，维护群众合法权益”。可见，中央政府为我国民间组织的发展提供了政策和制度保障，未来的工作是要进一步加强贯彻和落实，健全和完善各个民间组织，充分发挥其自主自觉参与民主法治的作用，切实维护公民的合法权益。
3、增强政府与公民的联动，为依法治国提供动力保障
依法治国的有效实施需要有力的动力保障，仅靠政府推动力显得势单力薄，应当发挥政府与公民的联动作用。“自上而下和自下而上两个动力的作用，在依赖行政权的同时又制约行政权，在建设法治国家和法治政府的同时建设法治社会，应该是我国法治道路的正确选择”。
其一，依法行政、严格政绩考评，增强政府的法治推动力。依法行政是政府以身示范，推动法治的有效方式，国家应从法律制度上完善对政府行为的规范。国务院于2004年颁布了 《全面推进依法行政实施纲要》，虽然对建设法治政府做了相关规定，但其内容规定较宏观，可操作性不强。有关部门应出台相应的实施细则，应从执法程序上严格对政府行为的要求；从司法上加大对政府违法行为的惩处力度；从法律监督上加强社会组织和个人对政府权力的制约。政府考核体系是激发政府活力，加强政府导向的有力举措。我国对政府考核常常偏重经济指标，忽视法治指标。为此，应把“行政执法”、“公务员依法行政的观念与能力”等法治理念和法治能力纳入考核指标中；应在现行对政府考核的经济指标、社会指标、人文指标和环境指标等基础之上再增加一个法治指标，那么，各级政府和官员就不会唯经济指标马首是瞻，而必须顾及包括法治在内的其他指标，推行法治才能够成为各级官员的理性选择。 其二，加强政府与公民的对话沟通，激发民众的法治内生力。人民群众是依法治国的主体，是法治的内生力量，是法治的根本动力。激发民众的法治内力是依法治国应有之义。民众参与法治的热情主要来自于对民主、正义、公平等社会价值的信仰。我国目前最关键的是要理顺政府与公民和社会组织的利益关系，调整利益分配格局，保证大多数人民群众的利益；其次政府应搭建与人民群众平等协商对话的桥梁，倾听广大群众的心声，回应人民群众的利益诉求，切实关注并解决好民生问题。
总之，依法治国方略的实施使党的执政方式和国家权力运作方式都发生了根本性转变，民主和法治已成为当代中国的政治追求和政治文明衡量的重要标准。当前，我国法治建设应在取得显著成效的基础上，排除各种干扰，逐步克服依法治国中的各种困难和障碍，进一步加强公民法治观念，培育公民社会以及增强政府与公民法治建设的合力。
（注：基金项目：教育部人文社科规划项目“法治政府评价指标体系与操作实务研究（编号：08JA820027）”的阶段性成果。）
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（责任编辑：胡婉君）
