【摘要】 慈善作为实现社会公平的重要分配方式，我国已将其纳入社会保障体系，并大力促进其发展。但经过半个多世纪的发展，目前我国的现代慈善事业还存在一系列问题，其中最大的阻力就是政府对慈善组织的双重管理。本文主要阐述了我国慈善事业的发展现状，并就其发展过程中面临的双重管理问题进行了分析，最后提出了对策建议。
【关键词】 慈善 政府 双重管理
我国在中共十六届四中全会中提出“要健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，于2005年将发展慈善事业正式纳入了国家社会保障体系并列入国家的 “十一五”发展规划，党的十七大报告中也进一步明确指出慈善事业是社会保障体系的补充，要促进我国慈善事业的发展。当前，在经济社会转型期，我国应理清政府与慈善组织的关系，明晰政府定位和加强慈善组织自身建设，稳步推进中国特色慈善组织的发展，使其能够为建设社会主义和谐社会服务。
一、我国慈善事业的发展现状
自建国以来，我国现代慈善事业取得了一定的进步，但总体来说水平还比较低，目前还处于萌芽阶段。正如中华慈善总会会长范宝俊先生所说，目前中国的慈善事业仍然“十分落后而不是一般的落后”。从表1和表2中我们可以看出，和发达国家相比，我国的慈善捐赠在绝对规模和相对规模上都还有较大差距。
二、我国慈善组织的双重管理问题
我国的现代慈善事业如果要取得更好的发展，就必须要扫除发展道路中的障碍，目前对我国现代慈善事业发展阻力最大的应是政府对慈善组织的双重管理问题。1998年通过并施行的《社会团体登记管理条例》中第三条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。”同时，第六条规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关（即登记管理机关）。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位（即业务主管单位）。”由此可以看出，我国慈善组织在申请成立时，必须接受登记管理机关和业务主管单位的双重管理，这种模式使很多公益慈善组织因为找不到主管单位而无法在民政部门注册登记。而在西方国家，慈善活动属于公民活动领域，立法和司法活动不应过多干预，一般对相关资料、手续进行例行检查即可登记成立。
政府对慈善组织的双重管理导致政府和慈善组织之间的权利界定模糊，于是产生了以下几个方面的问题。
1、政府功能过强。清华大学公共管理学院副教授邓国胜曾说过：“政府不要代替民间组织做慈善，及官办性质的慈善组织要逐步增强其自主性、自制性、独立性。”我国早期大多数地方的慈善会都是由各地民政部门发起成立的，而且至今很多地方的慈善会实质上仍然属于民政部门的一个处室或科室，政府官员身兼数职，甚至直接领导慈善组织的发展。而在西方国家，慈善组织不仅仅是政府职能的补充，更被视作是与政府和市场并立的“第三部门”。另外，一些慈善组织借助其特殊的行政身份摄取慈善资源，甚至出现了“慈善风暴”，这完全违背了慈善的本质，不仅不利于现代慈善意思的培养与现代慈善文化环境的培育，也挤压了其他慈善组织的生存与发展空间。
2、政府对慈善组织存在依赖性。根据我国宪法，公民在完成个人的纳税义务之后，政府没有权力再要求公民捐献。社会实现公共利益有两种资源：一种是强制性资源，即税收；另一种是志愿性资源，即慈善资源。相应地，实现公共利益的方式也有两种：一种是政府通过税收资源提供公共服务，另一种是慈善组织通过慈善资源提供慈善服务。而在我国，政府将慈善资源作为政府收入的一部分违背了慈善资源的社会本质。
3、慈善组织过分依赖政府。双重管理导致慈善机构从成立、编制到运行都严重依赖于政府的行政审批，从而难以提升慈善组织的市场开发能力。在我国，慈善组织的经费来源有三种：一是企业或各种经济实体的捐献，二是社会成员的个人捐献，三是政府财政对慈善事业的拨款或援助。相比较前两个善款来源渠道，政府拨款或援助所占比例最大，造成慈善事业过分依赖政府。
4、政府监管力度太小。当前我国的慈善组织由于追责机制缺失，信息披露、中间评价等中间环节薄弱，监督管理机制缺乏，面临着严重的信任危机。同时由于政府的监管力度弱，没有形成规范的监督机制和监督网络。
三、我国慈善组织发展对策
目前我国正处在经济社会的转型期，市场经济要求政府尽快完成转型，建立“小政府、大社会”的格局。在政府组织之外，市场经济需要第三部门来承担社会保障事务，完善社会保障制度，这为慈善事业的发展提供了有力条件和社会基础。
民国初年的大思想家严复在《天演论》中提到，西方法律的本质就是群己权界。划清群己界限，就是要廓清私权与公权的关系，也是公权力与公民权利的关系，以及两两组合的相互关系。同样，我国慈善组织要更规范的发展，要更好地体现其社会功能，就要理清与政府之间的关系，找准二者的定位。具体来说可以从以下几个方面入手。
1、取消慈善机构需要双重管理的规定。双重管理严重破坏了慈善组织的独立法人地位，更难以让慈善组织在现代市场经济条件下自立、自律的发展。没有大量自立、自律的慈善组织，就不可能有发达的慈善事业。但是这一过程应该稳步推进，若突然放开，慈善事业难免会有失控的风险。
2、明确政府定位。要发展现代慈善事业，政府应该从过去的领导者、组织者和经办者的角色中走出来。在今后的发展中，政府应该是扶持引导者，应不断强化对慈善组织的培育和扶持力度，引导慈善组织规范发展，如“5·12”地震之后出现的“5·12民间救助中心”这一民间组织，正是在当地政府的正确引导和扶持下而取得了良好的发展；政府应该是支持协调者，应通过采取税收优惠政策、举办全国慈善大会、颁发政府最高慈善奖等措施支持慈善组织的发展壮大和慈善事业的发展，并合理协调政府、市场和慈善组织之间的关系；政府应该是规则制定者，应加快建立适应慈善组织规范运作和发展的各种规则、标准和制度，为慈善组织的运行和慈善事业的发展提供依据和标准；政府应该是监督监管者，应加大对慈善组织的监管，尤其是建立慈善组织公开透明的机制，提高社会公众对慈善组织和慈善事业的信任和信心，从而保持慈善组织的良性运转，如台湾在“9·21”地震之后，政府通过立法将144亿新台币交由9·21基金会进行完全透明化的运作并加以监督，保证了资金的有效利用。 3、加强慈善组织内部建设。慈善组织本身的自律和自我约束是慈善事业健康有序发展的基础。当前我国的慈善组织需要加快优化内部治理机制，提高规范化运作水平，规范社会捐赠行为，建立公示制度，定期公布捐赠资金的来源及流向，建立公开透明的查询系统。如香港的慈善组织的账目都要定期公布，接受政府和独立机构的监督；还要建立社会评估机制，评价并考核慈善资源的使用效果，提高透明度；也要通过发挥捐赠者、社会公众和媒体的力量，建立社会监督网络，也可以让权威人士参与到慈善机构，提高慈善组织的公信力。另外，慈善组织还应该聘用专门人才，提高运行的专业性，明确分工，明晰机构职能，通过内部监管提高组织和成员的自律性，形成内部工作程序规范、项目运作透明的工作机制，并利用市场经济运行机制的优势提高慈善组织的运行效率，从而提高组织的社会公信力和服务社会的能力，最终减少对政府的依赖程度，实现自立、自律的发展。
四、结论
我国倡导的社会主义和谐社会是以消除贫困、扶助弱者、共同富裕为目标的，是以完善的社会保障体系为前提的，慈善事业的发展可以分担政府职能，完善社会保障体系，促进社会全面和谐发展。虽然，目前我国慈善事业的发展和西方发达国家相比还有较大差距，但我国的慈善事业还很年轻，还有很大的开发和完善的空间。因此，发展我国的慈善事业，应该从我国的具体国情和时代特征出发，本着具体问题具体分析的原则，不能照搬国外慈善事业的发展模式，要稳步推进，走出一条有助于社会主义和谐社会建设的中国特色慈善事业发展道路！
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（责任编辑：张琼芳）
