摘要：资源型城市转型与可持续发展是区域产业开发、区域经济和城市发展研究的重要内容，是一个世界性难题。资源型城市可持续发展是以资源的合理高效利用为前提，以经济可持续发展为核心，以生态和环境保护为条件，以人和社会可持续发展为最终目的的发展。它不单单是经济结构的转型，还必须与社会发展、居民富裕、环境治理相结合，必须处理好可持续发展各要素之间的关系，通过转变发展方式和创新体制机制，促进资源型城市的经济转型、社会发展、生态优化和城市功能完善，从而实现资源型城市的可持续发展。
关键词：资源型城市；可持续发展；经济转型；城市功能
中图分类号：F000 文献标识码：A 文章编号：1005—2674（2012）08—58—04
资源型城市可持续发展是以资源的合理高效利用为前提，以经济可持续发展为核心，以生态和环境保护为条件，以人和社会可持续发展为最终目的的发展。它不单单是经济结构的转型，还必须与社会发展、居民富裕、环境治理相结合，必须处理好可持续发展各要素之间的关系，通过转变发展方式和创新体制机制，促进资源型城市的经济转型、社会发展、生态优化和城市功能完善，从而实现资源型城市的可持续发展。本文在对资源型城市可持续发展问题的理论研究进行概述的基础上，总结实践经验，探讨我国资源型城市可持续发展的关键问题和发展思路。
一、资源型城市可持续发展的理论研究
国外学者关于资源型城市转型与可持续发展问题的理论研究，最早见于1920年代初英国学者奥隆索（Auronsseau）提出的“矿业城镇”概念和加拿大学者麦金塔（Machintosh）提出的“原材料理论”，历经理论奠基和初步发展、理论规范性研究、转型研究、可持续发展研究等四个阶段，理论研究相对成熟。
国内学者关于该问题的理论研究相对较晚，1978年李文彦在《地理学报》上发表的题为“煤矿城市的工业发展与城市规划问题”的文章，对煤炭资源型城市发展和资源型城市产业结构调整做了较为深入的分析，被认为是对资源型城市问题的开创性研究。此后，随着资源型城市问题的不断显现和加剧，国内关于资源型城市转型与可持续发展问题的理论研究逐渐深化。1990年代初期，刘家顺、樊杰等研究了资源型城市产业结构单一的弊病，探讨了资源型城市产业结构调整的必要性和可行性。进入1990年代中期后，可持续发展的理念已深入到经济社会发展的各个领域，资源型城市发展的理论研究同时也进入一个新的阶段。理论界开始从资源、环境和经济社会发展的各个方面来研究资源型城市发展中的经济增长、资源消耗与环境污染之间的关系，寻求资源型城市可持续发展的路径。沈镭对资源型地区可持续发展的特殊性、限制因素等展开了深入分析；张米尔重点研究了资源型城市演进的动力机制、产业转型的制约因素，提出要在资源型城市发展的不同阶段采用不同的产业转型策略；王广凤、张军、刘家顺。等提出资源型城市产业转型和产业结构调整的关键在于产业结构要与技术进步相匹配，此外，徐建中、刘淼群，吴新文、李剑斌等相继提出并不断完善了资源型城市可持续发展能力和水平的评价体系。
国内学者对资源型城市转型和可持续发展的研究，呈现出如下特点：一是在研究范围上，从最初的问题城市（如煤炭资源型城市），到资源枯竭型城市，再到所有资源型城市，经历了由点到面，研究范围逐渐扩大的过程；二是研究的重点问题，从最初的产业结构，到经济结构，再到经济与人口、资源、环境统筹发展，经历了主导产业发展研究到全面发展研究的过程；三是在解决对策的研究上，从最初的政策优惠（资金扶持和技术支持），到城市发展动力机制，再到战略性改革层面，经历了由浅入深，逐渐接近制度层面的研究过程；四是在研究方法上，多学科交叉研究的特征突出，从最初的城市生产力布局逐渐拓展到经济学、地理学、生态学和社会学等领域，具体分析方法不断创新。这些研究成果，为我国资源型城市转型与可持续发展的实践提供了理论指导。
二、资源型城市可持续发展的实践探索
自20世纪60～70年代始，世界上许多知名的资源型城市先后走上了转型发展道路。成功范例有德国北威州包括波恩、科隆等八大城市在内的“鲁尔工业区”，英国包括卡迪夫、斯旺西等城市的威尔士地区，法国包括梅斯、南锡等城市的洛林地区，以及比利时的烈日省、日本的北九州等。从这些国家的经验看，资源型城市一般有三种路径选择，即转型、转变和转移。“转型”是指发展与资源型产业不相关的产业，重新培育主导产业，资源型城市走综合发展道路；“转变”是指资源型城市立足现有资源，围绕主业，实施深度开发和相关产业多元化的发展战略；“转移”是指那些无接续资源、区位条件不利、难以发展其他产业的资源型城市实施整体迁移。在这三种路径选择中，“转型”是相对普遍的选择。资源型城市的转型与可持续发展是一个长期的动态过程，需要十多年甚至几十年时间，而且还要在这个过程中不断进行调整和适应。资源型城市转型与可持续发展没有固定的模式可循，但各国政府基本都通过采取优惠的财政货币政策，加大技术投入等措施，发展新兴产业和替代产业。这些成功经验为我国资源型城市转型与可持续发展提供了有益的启示。
我国属于资源型城市较多的国家，目前公布的资源型城市有118座，约占全国城市数量的18%。它们曾经是我国城市体系的最重要的组成部分，在提供初级资源产品、构建国家工业体系、支持现代化建设等方面做出过历史性贡献。与其他国家相比，我国资源型城市出现的时间较晚，在建设之初和以后的发展过程中，本应吸取其他国家的经验教训，避免由于资源衰退甚至枯竭造成的损害可持续发展及被迫转型的问题。但受传统体制下“基地发展模式”的影响，在建设初期未能统筹安排，未能做出有前瞻性的长期发展战略。在资源开发鼎盛时期，资源型城市又没有预留自我发展基金，及时推动工业化升级，形成可持续发展的产业集群。到资源衰退乃至枯竭时，资源型城市已经面临产业结构单一、经济结构失衡、经济增长滞缓、就业压力巨大、财政资金短缺、居民生活困难、生态环境破坏等一系列问题，被迫转型。 对于资源型城市发展过程中出现的问题，我国政府进行了积极的干预。特别是进入2l世纪以来，资源型城市转型与可持续发展问题成为我国政府致力于解决的重大问题。自2001年阜新被确定为全国第一个资源枯竭型城市经济转型试点城市开始，国务院组织财政部、国土资源部等先后批准了三批、共69个资源枯竭型城市，给予政策，支持转型。2003年国家发布的《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，把资源型城市经济转型作为老工业基地调整改造的重点和难点。2007年国务院在《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》中提出了资源型城市可持续发展的阶段性目标，即在2010年前基本解决资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题，2015年前在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。在试点推进资源型城市转型发展的过程中，中央财政首先给予资源枯竭型城市以财力性转移支付，接着给予资源型城市棚户区改造以政策支持。国家发改委设立资源型城市接续替代产业发展专项基金，国家开发银行设立资源型城市可持续发展专项贷款，并准备建立资源型城市可持续发展准备金制度。与国家政策相伴随，各省也结合当地实际出台了相应的支持政策。2010年12月17日，国家发改委组织召开的“全国资源型城市可持续发展规划编制工作东北地区座谈会”明确了资源型城市转型发展与可持续发展的衔接，同时指出资源枯竭型城市转型试点在经济、社会、生态方面的转型以及城市功能提升和体制机制完善等方面的积极探索，不仅对其他资源型城市转型发展提供了可资借鉴的有益经验，而且也对国家实施经济发展方式转变战略、落实科学发展观具有积极推动作用和借鉴意义。
三、资源型城市可持续发展研究的结论及启示
资源型城市转型发展的目标是实现可持续发展。必须从我国国情出发，坚持统筹规划和分类指导相结合、政府主导和市场作用相协调、财政扶持和机制建设并进的原则，从改善城市社会民生问题着手，以生态环境保护为主线，以产业转型为核心，以城市功能提升为重点，以体制机制创新为保障，全面推进资源型城市发展方式的转变以实现可持续发展。
与其他国家相比，我国的资源型城市具有数量众多、类型多样、问题普遍且严重、区域差异较大、传统体制惯性影响仍在、民生问题解决艰难、累积矛盾复杂等显著特征。这表明我国资源型城市可持续发展是一项复杂的系统工程，需要正确处理好城市可持续发展所涉及的各要素之间的关系，既包括以中央政府为主导统筹解决的诸如政府财力支持与长效机制建设的关系，也包括以地方政府为主导协调处理的诸如资源型产业与非资源型产业的关系等等。正确处理好这些关系，是探索解决我国资源型城市可持续发展问题的前提，不仅对推进我国资源型城市可持续发展和国家城市化进程具有重大意义，而且对其他国家资源型城市的可持续发展也具有借鉴意义。
第一，必须正确处理好资源型城市的资源型产业与非资源型产业的关系。产业转型是资源型城市转型与可持续发展的核心环节，资源型城市所在地的省、市政府必须正确处理资源型产业与非资源型产业的关系，推行产业多元化模式，以产业转型带动城市转型。我国首批12个资源枯竭城市转型的初步成效为全国资源型城市的产业转型积累了经验，资源型产业和非资源型产业之间，可以是接续关系，可以是替代关系，也可以是接续和替代并存。
第二，必须正确好处理经济发展与生态环境的关系。环境污染、生态退化是资源型城市的突出表征，维护和治理生态环境是资源型城市转型发展的重要环节。因此，资源型城市所在地的省、市政府要贯彻科学发展、文明发展理念，正确处理经济发展和生态保护的关系，建立资源集约型的技术体系和生产体系，发展循环经济，实施清洁生产，实现人与自然、经济与社会和谐发展。对处于成长和成熟期的资源型城市，须正确处理好经济增长数量与质量的关系，要坚持在保护中发展，在发展中保护，既要提高科技水平，保持经济较快增长，更要体现经济发展对环境的补偿，实现经济、资源、环境的和谐统一。对已经处于衰退期和枯竭期的资源型城市，理应立足“生态恶化”的现实，坚持“生态优先”原则，宁可暂时牺牲经济增长，也要走“先治理、后增长”的道路。这就要求经济增长不再是考核此类资源型城市政府业绩的主要指标；同时，国家还要加大对该类城市的财力性转移支付，弥补生态环境的历史“欠账”。
第三，必须正确处理好政府财力支持与长效机制建设的关系。资金短缺是资源型城市转型发展的直接困难，缺乏长效机制则是资源型城市转型发展的深层难题。中央财力性转移支付资金可以在短期内缓解资源型城市的发展资金短缺问题，但不能从根本上解决资源型城市的转型发展问题。推动资源型城市转型发展，必须正确处理好政府财力支持与可持续发展长效机制建设的关系，必须把资金支持的启动效应和机制建设的长期效应结合起来，要从区域差异、城市类型、时间跨度上分清主次关系、先后关系，发挥它们各自的长处，以实现资源型城市的可持续发展。从区域差异看，金融机构存差过大、资金外流严重的地区，理应属于资金支持的重点区域，在资金启动转型的基础上，再逐步考虑构建可持续发展长效机制的问题。即使长效机制建设提上议事日程，也不是一蹴而就，而是先考虑构建“造血式”衰退产业补偿机制和“输血式”生态补偿机制，而后再考虑其他机制的建设。
第四，必须正确处理好城市转型与体制转轨的关系。资源型城市问题的沉积，与早期工业化的资源动员体制形成的地区专门化、经济建设型政府的后遗症以及国家不合理的税收制度紧密相关。因此，中央政府理应负有制度责任，正确处理城市转型与体制转轨、制度创新的关系。一是要处理好政府引导与市场调节的关系。坚持政府主导、市场推动、公众参与的原则，形成符合市场规律的运行机制、调控机制和监督机制，充分发挥政府和市场对转型发展的调节作用，整合和调动区域内的一切积极因素，广泛争取区域外的支持与合作。二是要处理好与地方政府的关系，明确中央政府应担负的制度责任。如实行国家与地区的资源分享政策，对不同类型和处在不同发展阶段的资源型城市，确定不同的资源分享比例，鼓励资源型城市发展下游产业，延长产业链，积累资本。特别是对于自然保护区和重点公益林区，中央政府要实施严格的保护制度，做出长久性制度安排，推动中央和区域共同构建“生态补偿”资金投入机制。三是中央政府要赋予地方政府以及资源型城市政府更多的政策优惠，如资源定价方式、资源产权制度、资源经营机制变革等方面，要给予他们
责任编辑：黎贵才
